昌都偾抢实业投资有限公司

中國(guó)的旅游業(yè)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，也成為國(guó)民日常生活的組成部分，旅游業(yè)取得的成就受到國(guó)內(nèi)外的矚目。然而，這一切都與1979年在杭州召開(kāi)的風(fēng)景區(qū)工作座談會(huì)有密切的因果關(guān)系，正是那次會(huì)議集中了全國(guó)專家的智慧，體現(xiàn)了政府富有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的決策，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)偉大事業(yè)的先河，從而，也使中國(guó)旅游業(yè)得以發(fā)展壯大。時(shí)隔27年，當(dāng)中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)已經(jīng)碩果累累，但又是遍體鱗傷之際，再一次選擇杭州，召開(kāi)中國(guó)風(fēng)景名勝專業(yè)委員會(huì)2005年年會(huì)，并把會(huì)議主題確定為"護(hù)牌"，給杭州提供了為中國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)的發(fā)展再做貢獻(xiàn)的寶貴機(jī)會(huì)。在此，我們殷切的期盼，并預(yù)祝會(huì)議取得圓滿的成功。

杭州也是那次會(huì)議的直接受益者，經(jīng)過(guò)20多年的努力，杭州風(fēng)景名勝事業(yè)克服理念觀念滯后的困擾，克服財(cái)力物力匱乏的困境，特別是"十五"時(shí)期大力推進(jìn)的西湖綜合保護(hù)的系統(tǒng)工程，著力保護(hù)"三面云山一面城"的格局，著力拆除風(fēng)景區(qū)的違章建筑和無(wú)關(guān)的建筑，著力推行撤村建居外遷城市居民，著力改善風(fēng)景區(qū)外圍的城市交通，改善景區(qū)內(nèi)的游覽交通，著力保護(hù)和恢復(fù)風(fēng)景區(qū)內(nèi)的歷史文化遺產(chǎn)，初步恢復(fù)了"一湖二塔三島三堤"的歷史風(fēng)貌，提升了杭州城市的品質(zhì)，增強(qiáng)了杭州的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，杭州近些年獲得眾多的榮譽(yù)大都與此相關(guān)。如今杭州的西湖、"兩江一湖"國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)成為杭州人民的驕傲，成為支撐市民生活品質(zhì)的基礎(chǔ)，成為市民了解自身歷史文化的窗口，成為城市的生態(tài)綠洲。今年上半年國(guó)內(nèi)接待游客1675人次，海外游客70萬(wàn)人次 ，風(fēng)景名勝區(qū)成為杭州最具價(jià)值的經(jīng)濟(jì)和生活資源。

回顧杭州近些年在風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)建設(shè)管理取得的成就，概括起來(lái)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是體制完善，資金保障，是保護(hù)和發(fā)展風(fēng)景名勝事業(yè)的重要前提。杭州市委市政府對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和管理工作高度重視，明確了"還湖于民"、"還湖于歷史風(fēng)貌"、"還風(fēng)景名勝區(qū)以公共產(chǎn)品的原有性質(zhì)定位"的指導(dǎo)思想，完善西湖風(fēng)景名勝區(qū)一級(jí)政府的管理體制，同意了風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理，風(fēng)景區(qū)保護(hù)建設(shè)資金列入地方公共財(cái)政，實(shí)施了西湖綜合保護(hù)工程，使風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)建設(shè)和管理工作進(jìn)入了一個(gè)良性循環(huán)的局面，得到中央領(lǐng)導(dǎo)、兄弟城市領(lǐng)導(dǎo)、專家和廣大市民的肯定。

二是制度規(guī)范，執(zhí)行嚴(yán)格，是保護(hù)與發(fā)展風(fēng)景名勝事業(yè)的重要保障。市建委作為風(fēng)景名勝行政主管部門(mén)，按照"嚴(yán)格保護(hù)，統(tǒng)一管理，合理開(kāi)發(fā)，永續(xù)利用"的原則，以《西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》為依據(jù)，參與實(shí)施"二委四局"聯(lián)席會(huì)議審批管理制度，嚴(yán)格控制風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)，確保風(fēng)景區(qū)內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)有序有度的進(jìn)行。嚴(yán)格按照風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃進(jìn)行風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)選址意見(jiàn)書(shū)的審核發(fā)放。根據(jù)市委、市政府的工作部署來(lái)指導(dǎo)和推進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)各項(xiàng)工作，杜絕風(fēng)景區(qū)的城市化、人工化，推進(jìn)鄉(xiāng)村化、生態(tài)化。

三是精心建設(shè)，強(qiáng)化管理，是保護(hù)和發(fā)展風(fēng)景名勝事業(yè)的重要條件。市建委作為杭州城市建設(shè)主要承擔(dān)者，城建口的牽頭單位，積極參與西湖綜合保護(hù)系列工程，主動(dòng)協(xié)調(diào)，妥善處理城市建設(shè)與風(fēng)景區(qū)建設(shè)關(guān)系。為西湖綜合保護(hù)工程順利推進(jìn)創(chuàng)造了良好的條件。

02年完成了西湖南線綜合整治工程和南山路、延安路整治和亮燈工程建設(shè)；03年實(shí)施了以楊公堤、西湖隧道為代表的一堤一隧三路的建設(shè)，再現(xiàn)了300年前西湖風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)了歷史與現(xiàn)代結(jié)合、城市與西湖完美的融合；04年實(shí)施了北山路歷史文化街區(qū)綜合保護(hù)一期工程，修舊如舊，既保全原先的空間結(jié)構(gòu)和歷史風(fēng)貌，又增強(qiáng)了城市道路功能。5年來(lái)，先后完成了梅靈、靈溪、九曜山、吉慶山、五老峰隧道、萬(wàn)松嶺隧道，以及相關(guān)的連接道路，構(gòu)筑了風(fēng)景名勝區(qū)游覽道路系統(tǒng)，為西湖風(fēng)景名勝區(qū)風(fēng)景名勝資源有效利用創(chuàng)造條件，如今的梅家塢、茅家埠等村舍已經(jīng)成為融傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、現(xiàn)代休閑旅游，生態(tài)化、景觀化的風(fēng)景旅游地。

四是充分應(yīng)用風(fēng)景名勝的理念，促進(jìn)城市與風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)城市的高品位建設(shè)。尊重自然、尊重歷史、尊重環(huán)境是風(fēng)景名勝區(qū)最基本的理念，杭州作為歷史文化名城、風(fēng)景旅游城市，風(fēng)景名勝無(wú)疑是杭州城市的靈魂，在城市建設(shè)中引入風(fēng)景名勝事業(yè)的理念，努力實(shí)踐歷史與現(xiàn)實(shí)的融合，風(fēng)景區(qū)與城市景觀的融合，提升了城市的品位和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

近幾年，在一系列的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，力求體現(xiàn)風(fēng)景名勝的這一先進(jìn)理念，04年"三口五路"建設(shè)項(xiàng)目，提出生態(tài)化、景觀化的要求，在今年"一縱三橫"城市道路整治中則進(jìn)一步提出"拾起歷史文化碎片"的要求，在城市河道整治中，提出了生態(tài)化、景觀化、人文化和休閑化的要求，正是這些風(fēng)景名勝理念的應(yīng)用，這些建設(shè)項(xiàng)目建成后受到市民的肯定，成為精品工程，民心工程。今年在繼續(xù)實(shí)施西湖綜合保護(hù)工程的同時(shí)，充分發(fā)揮風(fēng)景名勝區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，啟動(dòng)西溪濕地綜合保護(hù)工程，使"天堂"杭州再添新彩。這些年，杭州獲得一系列的榮譽(yù)，探究其原因，都與城市品位有關(guān)。

通過(guò)上述杭州風(fēng)景名勝區(qū)和城市建設(shè)的事例，結(jié)合自己20多年風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)際工作經(jīng)歷，提出以下一些個(gè)人的思考：

第一政府必須承擔(dān)相應(yīng)的職能；政府的管理職能主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，提供體制、提供法規(guī)、提供制度、提供公共財(cái)政。這些年，在風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)建設(shè)和管理工作中，城市化、人工化、商業(yè)化、企業(yè)化、功利化等已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象已經(jīng)給中國(guó)風(fēng)景名勝事業(yè)造成巨大傷害，使其可持續(xù)發(fā)展受到威脅。深究其原因歸根到底是沒(méi)有一個(gè)適合風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)發(fā)展的制度環(huán)境，造成了這一系列的問(wèn)題，而政府的職責(zé)是生產(chǎn)政策、制度的。因此，政府有責(zé)任制定一個(gè)沒(méi)有適合風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)發(fā)展的政策和制度環(huán)境。杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)獲得的成功案例，可以印證以上觀點(diǎn)，主要是政府認(rèn)識(shí)到位，完善了風(fēng)景名勝區(qū)一級(jí)政府的行政管理和一級(jí)財(cái)政的體制，制訂了相關(guān)法規(guī)、明確了相關(guān)的制度，并且把風(fēng)景區(qū)保護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，列入地方公共財(cái)政。

這里的關(guān)鍵問(wèn)題是對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的價(jià)值的認(rèn)識(shí)和定位。目前風(fēng)景名勝區(qū)的定位，實(shí)質(zhì)上就是一種需要保護(hù)，但屬于可以經(jīng)營(yíng)的資源，因?yàn)闆](méi)有給予公共產(chǎn)品的定位，沒(méi)有列入公共財(cái)政的序列，造成地方政府責(zé)任很大，經(jīng)費(fèi)沒(méi)有的窘境，不經(jīng)營(yíng)資源就沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)保護(hù)管理。

建議：對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)查，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值作用進(jìn)行分析，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)予以理論的確定，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行必要的宣傳和說(shuō)服工作，開(kāi)展風(fēng)景名勝區(qū)價(jià)值的討論宣傳運(yùn)動(dòng)，影響廣大國(guó)民和中央高層的認(rèn)識(shí)；爭(zhēng)取風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)有的地位。

第二中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)門(mén)檻不高，類型多樣；如城市、鄉(xiāng)村地區(qū)、歷史文化遺產(chǎn)、自然生態(tài)、景觀集約等等類型，而不同風(fēng)景區(qū)其價(jià)值也大相徑庭，有些造條路建個(gè)門(mén)，就可以開(kāi)放接待，但是，許多風(fēng)景區(qū)景觀集約度較低，更多體現(xiàn)出其生態(tài)價(jià)值，這些地方建設(shè)成本很高，如果包括土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓則成本更高。地方財(cái)政無(wú)法保障，要么不去保護(hù)管理，要么經(jīng)營(yíng)資源。正是由于類型繁多，制定一個(gè)統(tǒng)一的政策法規(guī)難度很大。

建議：

一是明確風(fēng)景名勝區(qū)公共產(chǎn)品的定位，建立統(tǒng)一獨(dú)立的風(fēng)景名勝區(qū)收支財(cái)政，納入中央和地方公共財(cái)政范疇。

二是對(duì)現(xiàn)有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，在國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)序列定位下分類，進(jìn)行分類管理，如生態(tài)集約型、歷史文化集約型、景觀集約型等，或根據(jù)不同的地理?xiàng)l件進(jìn)行分類管理，就如美國(guó)國(guó)家公園旅游吸引物有16種分類，并配有專門(mén)的法律；通過(guò)分類使復(fù)雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化，法制化，可操作化。

三是加強(qiáng)管理，對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行重新評(píng)級(jí)定位，并爭(zhēng)取國(guó)家公共財(cái)政配以一定數(shù)量的財(cái)政撥付，使不能滿足要求的風(fēng)景名勝區(qū)，積極爭(zhēng)取整改，達(dá)到四倆撥千斤的效果。

第三政策法制環(huán)境的完整，在中國(guó)目前發(fā)展水平之下，可能還有一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期，那么在現(xiàn)有法規(guī)條件下，如何加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)的管理是一個(gè)必須考慮的問(wèn)題。

建議：

一是管理理念和管理方式的創(chuàng)新，充分結(jié)合推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程，將風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理工作納入和諧社會(huì)的理論范疇，并列入綠色GDP計(jì)算內(nèi)容，通過(guò)GDP對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行考核；

二是建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，由中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)，或者專業(yè)委員會(huì)為核心，每年進(jìn)行一次中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)建設(shè)管理進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并公布與世，形成一個(gè)有利于風(fēng)景名勝事業(yè)發(fā)展的輿論環(huán)境。