健全國(guó)土空間用途管制制度，嚴(yán)格保護(hù)各類自然生態(tài)空間，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的重大舉措。按照中辦印發(fā)的《黨中央生態(tài)文明體制制度改改革總體方案》有關(guān)要求，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門，研究制定了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意印發(fā)實(shí)施。

　　近日，國(guó)土資源部舉行新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)外發(fā)布了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》（下稱《管制辦法》）（相關(guān)報(bào)道見(jiàn)本報(bào)4月22日礦業(yè)管理版）。國(guó)土資源部規(guī)劃司相關(guān)負(fù)責(zé)人向媒體解讀了《管制辦法》的具體情況。

　　問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《管制辦法》制定的背景、主要內(nèi)容及相關(guān)的情況。

　　答：主要從起草背景、主要內(nèi)容、主要考慮及如何實(shí)施四個(gè)方面介紹——

　　一、《管制辦法》的起草背景

　　黨的十八屆三中全會(huì)《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》要求，“健全用途管制制度，明確各類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界”。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)自然生態(tài)空間用途管制制度建設(shè)做出明確部署。國(guó)務(wù)院將“制定自然生態(tài)空間用途管制辦法”列為經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作。按照黨中央國(guó)務(wù)院決策部署，國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、測(cè)繪地信局等9個(gè)部門，進(jìn)行深入研究，廣泛征求31個(gè)?。▍^(qū)、市）和有關(guān)方面意見(jiàn)建議，制定了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，并制定了《自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)方案》，經(jīng)報(bào)中央深改辦審核并經(jīng)國(guó)務(wù)院審定，3月24日由國(guó)土資源部印發(fā)實(shí)施。

　　二、《管制辦法》主要內(nèi)容

　　《管制辦法》共7章30條，分為四大部分：

　　第一部分總則，共1章7條。對(duì)《管理辦法》編制的目的、原則、適用范圍、生態(tài)空間的概念定義，以及用途管制的基本制度、主管部門和管控依據(jù)等做出規(guī)定。

　　第二部分管控措施，共3章13條，提出在生態(tài)空間調(diào)查評(píng)價(jià)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、生態(tài)空間布局、用途落實(shí)等基礎(chǔ)上，明確生態(tài)空間區(qū)域準(zhǔn)入，生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間之間，生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地管控，以及生態(tài)空間內(nèi)部各類型之間用途轉(zhuǎn)用許可，并提出休養(yǎng)生息、生態(tài)修復(fù)和改造提升等措施。

　　第三部分保障措施，共2章9條，提出確權(quán)登記、協(xié)同管理、協(xié)議管護(hù)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)日弑Ｕ?，并明確市縣級(jí)以上人民政府和有關(guān)行政主管部門職責(zé)，制定了試點(diǎn)實(shí)踐、基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警、監(jiān)督檢查和社會(huì)監(jiān)督等制度。

　　第四部分附則，共1章1條。明確了《管制辦法》施行的區(qū)域和時(shí)間。

　　三、《管制辦法》的主要考慮

　?。ㄒ唬┰诙ㄎ簧?，貫徹落實(shí)改革要求，體現(xiàn)自然生態(tài)空間管制的綜合性、基礎(chǔ)性作用?！豆苤妻k法》按照山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，協(xié)調(diào)現(xiàn)有各類生態(tài)空間用途管控的相關(guān)制度，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，是推進(jìn)自然生態(tài)空間用途管制的依據(jù)和規(guī)范。《管制辦法》重點(diǎn)明確生態(tài)、農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)空間的轉(zhuǎn)用管理和生態(tài)空間內(nèi)部用途轉(zhuǎn)化規(guī)則與要求，嚴(yán)格控制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，確保依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少、功能不降低、服務(wù)保障能力逐漸提高。

　?。ǘ┰谟猛竟苤颇Ｊ缴希w現(xiàn)了分級(jí)分類管理的管制思路。分級(jí)管理是指，將生態(tài)空間范圍內(nèi)劃定的具有特殊重要生態(tài)功能必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，劃入生態(tài)保護(hù)紅線，原則上按禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的要求進(jìn)行管理，實(shí)行特殊保護(hù)。其他生態(tài)空間，原則上按限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，執(zhí)行區(qū)域準(zhǔn)入制度，限制開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，在不妨害現(xiàn)有生態(tài)功能的前提下，允許適度的國(guó)土開(kāi)發(fā)、資源和景觀利用。分類管理是指《管制辦法》暫不改變目前各部門已有管理事權(quán)，國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等相關(guān)行政主管部門，按照部門職能，對(duì)各類生態(tài)空間的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行管控。

　?。ㄈ┰诠苤埔罁?jù)上，以空間規(guī)劃為依據(jù)，協(xié)調(diào)銜接各類專項(xiàng)規(guī)劃。《管制辦法》提出通過(guò)編制空間規(guī)劃，確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)功能空間，明確生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)、總體格局、重點(diǎn)區(qū)域和管制要求，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線和其他生態(tài)空間的數(shù)量與布局，作為自然生態(tài)空間用途管制的統(tǒng)一依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)組織編制中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃等，落實(shí)空間規(guī)劃要求，對(duì)生態(tài)空間用途管制進(jìn)行細(xì)化。

　?。ㄋ模┰诠苤品绞缴?，除指標(biāo)控制外，進(jìn)一步強(qiáng)化空間控制?！豆苤妻k法》弱化了指標(biāo)層層分解控制，強(qiáng)調(diào)通過(guò)空間布局落實(shí)生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)，體現(xiàn)自上而下和自下而上相結(jié)合的思路。自上而下主要體現(xiàn)在，國(guó)家通過(guò)制定調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管平臺(tái)和用途管制規(guī)則，確保需要重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)空間在下級(jí)規(guī)劃中得到落實(shí)。自下而上主要體現(xiàn)在，通過(guò)編制市縣級(jí)空間規(guī)劃，強(qiáng)化生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線的落地管理，作為生態(tài)空間用途管制的依據(jù)。

　　四、關(guān)于《管制辦法》實(shí)施

　　《管制辦法》是一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，其有效實(shí)施需要與國(guó)家空間規(guī)劃改革和生態(tài)保護(hù)紅線劃定、自然資源統(tǒng)一登記等相關(guān)生態(tài)文明體制改革任務(wù)做好銜接，同步推進(jìn)。因此，《管制辦法》將通過(guò)開(kāi)展地方試點(diǎn)的方式實(shí)施，積累經(jīng)驗(yàn)，為在全國(guó)建立自然生態(tài)空間用途管制制度提供實(shí)踐基礎(chǔ)。國(guó)土資源部起草了《試點(diǎn)方案》，擬結(jié)合國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、省級(jí)空間規(guī)劃和市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)等工作，在福建、江西、貴州、河南、海南、青海6省選擇省、市、縣級(jí)試點(diǎn)，分3年開(kāi)展工作及時(shí)形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。近期，國(guó)土資源部將召開(kāi)自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)工作會(huì)議，部署試點(diǎn)具體工作。

　　問(wèn)：《管制辦法》對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)有何重大作用？

　　答：一是貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)新理念新要求的重要舉措?！豆苤妻k法》牢固樹(shù)立“山水林田湖”是一個(gè)生命共同體的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級(jí)分類、協(xié)同共治的原則，以空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)自然生態(tài)空間實(shí)行區(qū)域準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用許可，重點(diǎn)明確農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)主導(dǎo)功能空間的用途轉(zhuǎn)用管理，構(gòu)建了覆蓋全部自然生態(tài)空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)制度框架。

　　二是強(qiáng)化自然生態(tài)空間保護(hù)的重要手段?！豆苤妻k法》著眼提高用途管制的針對(duì)性和可操作性，從區(qū)域和地塊兩個(gè)不同層面入手，強(qiáng)化對(duì)自然生態(tài)空間的用途管制。在區(qū)域?qū)用嬷贫▍^(qū)域準(zhǔn)入條件，明確允許的開(kāi)發(fā)規(guī)模、強(qiáng)度、布局，以及允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)類型；對(duì)每一地塊的不同用途之間的轉(zhuǎn)換實(shí)施用途轉(zhuǎn)用許可，不僅嚴(yán)格管制建設(shè)空間占用生態(tài)空間，也嚴(yán)格控制生態(tài)與農(nóng)業(yè)空間之間，以及生態(tài)空間內(nèi)不同類型之間的用途轉(zhuǎn)化。對(duì)于沒(méi)有發(fā)生土地用途轉(zhuǎn)變的生態(tài)空間，實(shí)行承載力管控，防止過(guò)度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵、旅游等，對(duì)生態(tài)空間的功能造成損害。

　　三是推動(dòng)形成國(guó)土空間治理合力的制度保障。《管制辦法》立足現(xiàn)有管理體制，并與未來(lái)改革相銜接，各有關(guān)部門按照《管制辦法》規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行管理，共同落實(shí)用途管制的要求，形成管制合力，為推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障。

　　問(wèn)：《管制辦法》是如何界定自然生態(tài)空間？與生態(tài)保護(hù)紅線又是什么關(guān)系？答：《管制辦法》首次明確了自然生態(tài)空間的內(nèi)涵，是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等，基于“三生”空間劃分的考慮，生態(tài)空間涵蓋除農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間之外的所有國(guó)土空間。

　　自然生態(tài)空間范圍很廣，在生態(tài)價(jià)值、利用方式上也存在較大差異，有些自然生態(tài)空間是完全禁入不能動(dòng)，有些自然生態(tài)空間可以在保障生態(tài)功能的同時(shí)適度利用。因此，需要把自然生態(tài)空間中最重要的、需要禁止開(kāi)發(fā)和進(jìn)一步嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域單獨(dú)劃出來(lái)，提高管制等級(jí)，實(shí)行特殊保護(hù)。

　　生態(tài)保護(hù)紅線就是在生態(tài)空間范圍內(nèi)劃定的，具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線，原則上按照禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途，嚴(yán)格禁止任何單位和個(gè)人擅自占用和改變生態(tài)保護(hù)紅線的用地性質(zhì)，鼓勵(lì)按照規(guī)劃開(kāi)展維護(hù)、修復(fù)和提升生態(tài)功能的活動(dòng)。因國(guó)家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)后予以安排。

　　生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，原則上按限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理，嚴(yán)格限制建設(shè)占用等不可逆性變化，在不妨害現(xiàn)有生態(tài)功能的前提下，允許適度的國(guó)土開(kāi)發(fā)、資源和景觀利用。

　　問(wèn)：自然生態(tài)空間用途管制為何將空間規(guī)劃作為管制依據(jù)？

　　答：自然生態(tài)空間用途管制是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容之一，必須與空間規(guī)劃體制改革、健全國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)制度等改革任務(wù)協(xié)調(diào)銜接?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，著力解決因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題?！豆苤妻k法》作為健全國(guó)土空間用途管制制度的重要組成部分，按照改革要求，明確規(guī)定以空間規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌確定生態(tài)空間管制目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)量與布局。同時(shí)，通過(guò)組織編制中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃等，落實(shí)空間規(guī)劃要求，對(duì)生態(tài)空間用途管制進(jìn)行細(xì)化。