　　隨著政府采購的不斷推進，政府工程投資項目已經(jīng)逐步納入政府采購集中采購范圍，并在政府采購總量中占有很大比重。在一些地區(qū)的政府投資領(lǐng)域，已經(jīng)開始引入“代建制”制度。如何將“代建制”納入政府采購集中采購范圍，充分運用政府采購這一公開、公平、公正的平臺選擇代建單位，并對工程項目進行有效的管理，是筆者本文要探討的問題。

　　一、“代建制”的起源和定義

　　項目“代建制”最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托建設(shè)經(jīng)理來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負責。

　　現(xiàn)行“代建制”是指政府通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），負責項目的投資管理和組織實施工程建設(shè)工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責�！按ㄖ啤钡奶攸c是：項目建設(shè)人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目招投標和勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理行為。

　　二、現(xiàn)行“代建制”的發(fā)展進程

　　從二十一世紀初起，在政府投資項目已經(jīng)開始推行“代建制”。2001年上海市建委發(fā)布《關(guān)于推進政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》，試點范圍涉及水務(wù)局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、住宅局等單位。2004年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位�！必斦恳埠芸焱瞥觥柏斦筷P(guān)于加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導意見”，對實行代建制后有關(guān)預算申報、編制和下達及建設(shè)資金撥付和監(jiān)督檢查等作了規(guī)定。此后，上海，北京、浙江等省、市也相繼出臺了各項規(guī)定以確保代建制的推行，但進展比較緩慢。

　　三、政府投資項目管理現(xiàn)狀及分析

　　長期以來政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，這就造成了以下幾個主要方面的問題：

　　（一）政府投資項目管理缺少專業(yè)化管理。政府投資項目種類較多，有的工程具有很強的專業(yè)性，也有很強的綜合性，建設(shè)過程中需要進行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理效果不佳，工程質(zhì)量難以保證。政府部門往往是上一個投資項目，就組建一個臨時的基建班子或建設(shè)指揮部，由于缺少管理專業(yè)人員，加上沒有管理經(jīng)驗的積累，對施工過程難以進行有效的管理和控制。

　　（二）政府投資項目“三超”現(xiàn)象仍很普遍。目前的政府投資項目投資和建設(shè)的主體基本上合二為一，缺少投資約束機制，缺乏有效的外在管理和制約手段。而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于財政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項目往往會出現(xiàn)預算超概算、決算超預算、投資超計劃的“三超”現(xiàn)象。

　　四、逐步在政府投資項目推行“代建制”

　　為了進一步提高政府投資項目的建設(shè)管理水平和投資效益，規(guī)范和完善政府投資項目建設(shè)流程，加強從決策、建設(shè)、資金計劃安排到竣工驗收的全過程管理，減少“三超”現(xiàn)象的發(fā)生，保證政府投資項目的質(zhì)量，筆者認為可以逐步在政府投資項目逐步推行“代建制”。實施代建制應(yīng)明確以下若干問題：

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　　凡由國家各級政府批準的機關(guān)、事業(yè)單位，使用財政性資金進行的基本建設(shè)項目，其項目投資額在規(guī)定額度以上且建設(shè)單位沒有自行管理建設(shè)能力的建設(shè)項目，可實行代建制。投資限額可由政府相關(guān)職能部門確定。

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　　可采取兩種代建形式：全過程代建，即代建單位根據(jù)批準的項目建議書要求，對工程的可行性研究或初步設(shè)計及建設(shè)管理至竣工驗收實行全程管理；階段代建，代建單位根據(jù)批準的初步設(shè)計，對項目建設(shè)管理至竣工驗收實行階段管理。考慮到項目前期工作區(qū)域化因素，由建設(shè)單位運作更為便捷、經(jīng)濟，建議代建形式以階段代建為主。

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　　政府投資代建項目的代建單位應(yīng)通過招標確定。按照政府采購集中采購目錄和限額標準，將選擇代建單位作為服務(wù)類項目納入政府采購軌道，通過市場充分競爭來確定代建單位。需要明確規(guī)定的是，代建單位作為業(yè)主代表具有相對獨立性，不能與相關(guān)的設(shè)計、施工等企業(yè)存在資產(chǎn)和其他利益關(guān)系，更不能兼做施工單位。代建單位確定后，建設(shè)單位應(yīng)當和代建單位簽訂項目委托代建合同。明確代建項目的范圍、形式，雙方的權(quán)利、義務(wù)等法律關(guān)系。

　　（四）代建費用的列支。

項目代建單位的代建管理費用通過招標確定后報財政部門審核后由財政集付中心集中支付，其費用列支比照基建財務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費標準，按實際發(fā)生數(shù)計入項目建設(shè)成本。建設(shè)項目實行代建制后，除使用單位前期工作發(fā)生必要的費用經(jīng)批準可列支外，任何單位不得再列支建設(shè)單位管理費。

　　（五）代建單位的職責。

代建單位的主要職責是：1、組織施工、監(jiān)理、設(shè)備采購的招投標。2、對施工單位、監(jiān)理單位的日常管理工作。3、對工程項目質(zhì)量的監(jiān)管和驗收。4、統(tǒng)計資料的填報工作。6、工程的全部檔案資料的收集、管理和歸檔工作。7、工程收尾和保修期間的工作。

　　五、實行“代建制”存在的誤區(qū)

　　由于“代建制”起步不久，許多做法需要進一步規(guī)范。一些項目在實行“代建制”過程中，存在下列錯誤做法必須予以糾正：

　　1、建設(shè)單位隨意指定代建單位。一些建設(shè)單位未按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定通過招標等市場競爭方式選擇代建單位，而是由某個人或者建設(shè)單位隨意指定代建單位。這種做法違背了《政府采購法》、《招標投標法》以及其他法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，也會因暗箱操作可能產(chǎn)生腐敗行為。

　　2、代建單位兼做工程施工。由于一些建設(shè)單位對“代建制”制度概念模糊，讓代建單位既承擔項目建設(shè)管理，又承接項目施工建設(shè)，即所謂的“交鑰匙”工程。這種管理和施工同為一體的做法不符合建設(shè)部關(guān)于“項目管理企業(yè)不得有‘與受托工程項目的施工以及建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)企業(yè)有隸屬關(guān)系或者其他厲害關(guān)系；在受托工程項目中同時承擔工程施工業(yè)務(wù)’行為”的有關(guān)規(guī)定，并會對項目的投資控制、施工質(zhì)量造成十分消極的影響。

　　“代建制”以政府購買服務(wù)的方式通過市場競爭選擇具有專業(yè)資質(zhì)的管理公司代理政府投資項目管理。它能有效克服政府投資項目由政府部門直接管理而產(chǎn)生的弊端，有利于提高建設(shè)項目專業(yè)化管理水平，減少直至杜絕政府投資工程項目“三超”現(xiàn)象的發(fā)生。在政府投資項目實行“代建制”中，建設(shè)單位要嚴格按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，政府有關(guān)監(jiān)管部門要依據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)加強監(jiān)督管理，使 “代建制”制度得以健康發(fā)展。