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建城［2003」26號 

    為貫徹落實鋁基、嵐清、其深、家寶等國務(wù)院領(lǐng)導近年來對風景名勝區(qū)工作的多次批示、講話和《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)2002］13號）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（國辦發(fā)[2000]25號） 建設(shè)部去年對如何進一步加強和改進風景名勝區(qū)工作進行了多次研究，并針對當前風景名勝區(qū)資源保護中存在的問題，會同監(jiān)察部、國土資源部在去年第四季度進行了執(zhí)法檢查，與國家計委、科技部、財政部、環(huán)�？偩帧�國務(wù)院法制辦等部門提出了加強和改進的措施�，F(xiàn)將有關(guān)情況和擬進一步采取的措施報告如下：

    一、當前風景名勝區(qū)資源保護面臨的主要問題

    隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步和旅游經(jīng)濟的興起，我國風景名勝區(qū)也取得了長足的進步和發(fā)展，一大批珍貴的風景名勝資源納人了國家保護和管理的軌道。全國已建立全國巳建立各級風景名勝區(qū)677個，其中國家重點風景名勝區(qū)151個，列入世界遺產(chǎn)名錄的有12處�，F(xiàn)在風景名勝區(qū)年游人量達到9億多人次，比10年前1億多的游人量增加了8倍多。

   各地以風景名勝區(qū)為載體，通過發(fā)展旅游業(yè)，帶動了地方經(jīng)濟與社會的發(fā)展，提高了人民生活水平。這些成績的取得，對于推動國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，增加綜合國力，改善和提高人民生活水平作出了重要貢獻。但與此同時，一些風景名勝區(qū)由于管理不善，自然景觀和環(huán)境遭受嚴重破壞，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

    （一）風景名勝區(qū)內(nèi)大興土木，人口增加，商業(yè)設(shè)施建設(shè)無度。隨著地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些風景名勝區(qū)過度開發(fā)，在風景名勝區(qū)建設(shè)賓館、療養(yǎng)院、培訓中心等比較普遍。如在湖南省南岳衡山風景名勝區(qū)，湖南省、衡陽市和南岳區(qū)一些部門，以建業(yè)務(wù)用房為名建造樓堂館所。陜西黃河壺口瀑布河床上興建一座體量龐大的賓館。華山風景名勝區(qū)的華山西峰頂部電力部門建設(shè)的賓館不僅破壞山體，污水向山下排放，形成寬達10多米的黑色水流。該風景名勝區(qū)今年又違規(guī)建設(shè)客運索道，后經(jīng)建設(shè)部查處，該項目現(xiàn)已停工。1998年，聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心專家考察武陵源風景名勝區(qū)后尖銳指出：

    武陵源的自然環(huán)境已變成像個被圍困的孤島，局限于深耕細作的農(nóng)業(yè)和迅速發(fā)展的旅游業(yè)包圍之中”，“武陵源的旅游設(shè)施已經(jīng)超越限度，對景區(qū)的美學價值造成了相當大的影響”，并“提請中國政府對景區(qū)內(nèi)及其周圍地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展給予關(guān)注，使其建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上”。

    一些風景名勝區(qū)人口迅速增長，原有的村莊、居民點迅速擴大，新的集鎮(zhèn)街區(qū)不斷形成，各種生產(chǎn)經(jīng)營活動日趨活躍，環(huán)境污染嚴重，風景名勝區(qū)自然文化風貌黯然失色。一些風景名勝區(qū)內(nèi)按規(guī)劃要求應(yīng)搬遷、縮減的居民點，因人口只進不出，規(guī)模反而不斷擴大。南岳衡山風景名勝區(qū)核心景區(qū)內(nèi)，除有關(guān)單位建設(shè)了旅游賓館、招待所等服務(wù)設(shè)施30多處外，當?shù)卮迕窠ㄔ斓姆课萦?/SPAN>350棟（共324戶，1456人人建筑面積8．47萬平方米。在風景名勝區(qū)內(nèi)集中建設(shè)的兩條商業(yè)街中，其中有一條商業(yè)街是由附近村民、個體商戶逐年建設(shè)而成，有固定攤點門面34家，建筑面積700多平方米。目前，不少風景名勝區(qū)在正確處理區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)生活、發(fā)展旅游經(jīng)濟和風景資源保護關(guān)系上還沒有形成有效的協(xié)調(diào)機制。

  （二）開山采石、斷水截流，超容量利用，生態(tài)環(huán)境惡化，安全隱患增加。在峽山風景名勝區(qū)內(nèi)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民大面積開山采石，使部分海濱景觀遭受嚴重破壞。泰山風景名勝區(qū)內(nèi)自上個世紀70年代以來，在泰山西麓有大大小小的采石場50多處。還有一些風景名勝區(qū)砍伐森林，超量利用水資源，致使植被受損，水源枯竭，古樹死亡，草甸退化，冰川融化，臨近“瀕�！睜顟B(tài)。敦煌著名景點月牙泉受地面蒸發(fā)和超量開采地下水等自然和人為因素影響，水面面積逐年減少，致使月牙泉水源枯竭，面臨永久消失的危險。

    昆明滇池、大理洱海邊大量興建水泥廠等小企業(yè)，使水體嚴重污染。一些著名的山岳型風景名勝區(qū)，可游覽地區(qū)容量有限，生態(tài)環(huán)境脆弱，由于沒有管理措施，導致游覽區(qū)游人過量集中，釀成安全事故。華山風景名勝區(qū) 2000年 4月 8日舉辦廟會時游人擁擠混亂，造成11人死亡，5人受傷。貴州省馬嶺河峽谷風景名勝區(qū)1999年10月3日因游客過多，限乘20人的纜車，超載乘坐了36人，致使索道鋼繩突然斷裂，釀成14人死亡、22人重傷。泰山南天門和中天門，每逢節(jié)假日均形成上、下山兩股人潮相互頂托，極易發(fā)生安全事故。

  （三）風景名勝區(qū)內(nèi)人工化、園林化問題突出，人造景觀品位低下，自然風貌遭到破壞。一些風景名勝區(qū)修建人工景點，粗制濫造，品位低下。承德避暑山莊在皇家園林內(nèi)違規(guī)建設(shè)城市動物園，嚴重破壞了古建筑遺址和山莊整體風貌。泰山風景名勝區(qū)在千年古剎靈巖寺內(nèi)建造水族館和時裝模特泥雕群。有的風景名勝區(qū)內(nèi)未經(jīng)批準在風景名勝區(qū)修建寺廟、佛堂、露天佛像，以封建迷信內(nèi)容吸引游客。南岳衡山風景名勝區(qū)1993年至1995年在磨鏡臺建造占地2萬平方米的人工景點“鬼都”。南海市西樵山風景名勝區(qū)內(nèi)修建寺廟群和體量龐大的露天大佛。有的在自然景觀為主的風景名勝區(qū)內(nèi)建仿古建筑或新開景點，

    修建亭、臺、樓、謝，把城市公園建造手法移植到風景名勝區(qū)開發(fā)建設(shè)中去，“人工化”、“公園化”現(xiàn)象嚴重，損害了原生景觀。石林風景名勝區(qū)依照城市做法大面積種植草坪和花木，建造了大型水幕電影廣場和夜景工程，破壞了自然景觀。大理在著名的三塔的軸線上又新建現(xiàn)代鐘樓，與古塔爭輝，嚴重破壞景觀和諧統(tǒng)一。

    二、風景名勝區(qū)資源遭到人為破壞的原因

    風景名勝資源遭到人為破壞的原因是多方面的，但主要有以下幾個方面：

   （一）風景名勝區(qū)規(guī)劃編制和管理工作相對滯后。我國現(xiàn)有121個國家重點風景名勝區(qū)。大多數(shù)有總體規(guī)劃但基本上是在二十世紀八十年代末和九十年代初編制的，規(guī)劃內(nèi)容中對資源保護的指令性條款和指導性條款不明確，可操作性內(nèi)容少，監(jiān)督力度不夠。近期一些地方又出現(xiàn)了以招商引資和項目開發(fā)規(guī)劃代替經(jīng)批準的風景名勝區(qū)總體規(guī)劃的做法。

    還有一些風景名勝區(qū)尚未編制總體規(guī)劃或雖已編制但未報批；有的風景名勝區(qū)甚至有意延緩規(guī)劃編制和報批；風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃編制普通滯后；致使這些風景名勝區(qū)的開發(fā)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導、控制和監(jiān)督，盲目開發(fā)、重復建設(shè)、無序發(fā)展。

    （二）法制不健全，監(jiān)督不力，管理滯后。國務(wù)院1985年發(fā)布的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》，己施行了17年�！稌盒袟l例》原則性的規(guī)定多，規(guī)范性、程序性、強制性的規(guī)定少，處罰力度不夠，有待于進一步修訂完善。《暫行條例》的不足也影響到地方性法規(guī)的處罰力度。加之各地執(zhí)法隊伍不健全，執(zhí)法力量嚴重不足，影響了對執(zhí)法監(jiān)督檢查的效力。湖南南岳衡山風景名勝區(qū)內(nèi)的違法違章建設(shè)在上個世紀80年代初期至90年代屢屢發(fā)生，但卻始終沒有得到及時有效的制止的一個重要原因是地方風景名勝區(qū)主管部門有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不糾，疏于管理。

    《暫行條例》規(guī)定：風景名勝區(qū)“應(yīng)當設(shè)立管理機構(gòu)，在所屬人民政府領(lǐng)導下，主持風景名勝區(qū)的管理工作。設(shè)在風景名勝區(qū)內(nèi)的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級主管部門領(lǐng)導外，都必須服從管理機構(gòu)對風景名勝區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。”但由于種種原因，各地風景名勝區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，機構(gòu)的名稱、性質(zhì)、職能、隸屬關(guān)系等均不相同。有的政企合一，政企不分。有的政事不分、以事代政，難以行使政府職能。有的風景名勝區(qū)將規(guī)劃、建設(shè)管理職能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，以企代政。也有少數(shù)風景名勝區(qū)，如青海湖、昆明滇池，

    至今尚未建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，處于“批而未建”、“建而未管” 的狀態(tài)。由于機構(gòu)設(shè)置混亂，嚴重妨礙了風景名勝區(qū)規(guī)劃的實施和對建設(shè)開發(fā)項目的監(jiān)管。另外，建設(shè)部和各省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)行政主管部門作為全國和各�。▍^(qū)、市）的風景名勝區(qū)主管部門，管理人員不足，影響到對風景名勝區(qū)工作的全面指導和有效監(jiān)管，也是造成風景名勝資源保護管理不力的原因。

    （三）重開發(fā)，輕保護，片面追求經(jīng)濟收益，開發(fā)過度。1995年、2000年和2002年，國務(wù)院曾多次頒發(fā)文件，強調(diào)風景名勝資源和土地屬國家所有，各地區(qū)、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及其景區(qū)土地。但有些風景名勝區(qū)為招商引資，在未確定保護范圍和制定監(jiān)管標準的情況下，就大面積批租土地，進行房地產(chǎn)開發(fā)。

    一些貧困及邊遠地區(qū)由于缺乏資金來源，將珍貴的風景名勝資源混同于一般經(jīng)濟資源，把風景名勝區(qū)當作經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，將風景名勝區(qū)資源和土地出讓或變相出讓。福建省莆田鳳凰山風景名勝區(qū)，當?shù)氐姆康禺a(chǎn)開發(fā)公司取得土地使用權(quán)后，在風景名勝區(qū)內(nèi)搞旅游別墅區(qū)開發(fā)，將大面積的山坡夷為平地，景觀面貌受到破壞，水體受到污染。有的地方將風景名勝區(qū)門票收費權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓所籌措資金挪作它用，或搞房地產(chǎn)項目開發(fā)，或摘人工景點建設(shè)，導致風景名勝區(qū)內(nèi)人為破壞加劇。

   三、加強和改進風景名勝區(qū)保護工作的幾點措施

    （一）進一步加強風景名勝區(qū)規(guī)劃編制和管理工作。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》精神，建設(shè)部等九部委已發(fā)文要求：所有國家重點風景名勝區(qū)在今年年底前必須完成總體規(guī)劃編制報批，其中，1990年底以前編制完成的總體規(guī)劃，要組織重新修編；2002年由國務(wù)院公布的第四批國家重點風景名勝區(qū)，必須在2003午6月底前編制完成總體規(guī)劃�？傮w規(guī)劃要確定生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容、目標和措施；要劃定史跡、自然景觀等核心保護區(qū)；統(tǒng)籌考慮保護與利用的關(guān)系，根據(jù)風景名勝區(qū)生態(tài)保護和環(huán)境容量要求，制定游覽設(shè)施建設(shè)專項規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展引導規(guī)劃，合理配置風景名勝區(qū)內(nèi)各類游覽設(shè)施和居民點建設(shè)用地。風景名勝區(qū)規(guī)劃未經(jīng)批準的，一律不得進行工程建設(shè)。要利用遙感、圖像監(jiān)測等先進的科技手段，加強對風景名勝區(qū)保護狀況的監(jiān)管監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和制止各種破壞景觀和生態(tài)環(huán)境的違法行為。為此，建設(shè)部商財政部、科技部等部門，爭取科技立項和財政專項經(jīng)費支持這項工作。

    （二）完善法制建設(shè)，加強部門協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變政府職能。針對這些年來風景名勝區(qū)管理中的問題和《暫行條例》實施中的不足，建設(shè)部抓緊修改《暫行條例》，爭取在今年上半年報國務(wù)院，以便盡快批準實施。

    為加強對風景名勝區(qū)的監(jiān)臂，擬采取以下措施，進一步加強部門協(xié)調(diào)，理順管理體制：

    1、發(fā)揮部際聯(lián)席會議作用，加強部門協(xié)調(diào)工作。建設(shè)部應(yīng)定期或不定期通過風景名勝區(qū)總體規(guī)劃部際聯(lián)席會議，與計委、旅游、林業(yè)、文物等相關(guān)部門共同研究審議國家重點風景名勝區(qū)總體規(guī)劃以及涉及風景名勝區(qū)保護與利用的重大問題和重大政策。建設(shè)部在不增加總?cè)藛T編制的情況下，要充實調(diào)整有關(guān)人員，切實履行“三定”規(guī)定賦予的國家重點風景名勝區(qū)及其規(guī)劃的審查報批和保護監(jiān)督職能。

    2、要加強風景名勝區(qū)規(guī)劃建設(shè)的集中統(tǒng)一管理。明確位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的風景名勝區(qū)由所在地市以上城鄉(xiāng)規(guī)劃部門統(tǒng)一管理；其它風景名勝區(qū)由省建設(shè)行政主管部門、直轄市園林行政主管部門與所在市人民政府確定的派出機構(gòu)進行統(tǒng)一規(guī)劃管理；對跨不同行政區(qū)劃的風景名勝區(qū)，由其共同的上一級政府主管部門進行協(xié)調(diào)并設(shè)立派出機構(gòu)，解決跨地區(qū)的規(guī)劃和保護等問題。

    3、風景名勝區(qū)管理應(yīng)逐步實行政企分開。要明確風景名勝區(qū)管理機構(gòu)的主要職責就是對風景名勝區(qū)資源的有效保護和合理利用以及對規(guī)劃建設(shè)項目的監(jiān)督管理。風景名勝區(qū)內(nèi)交通、服務(wù)、賓館、飯店、商店、通訊等旅游設(shè)施項目，以及基礎(chǔ)設(shè)施維護保養(yǎng)、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、保安等具有物業(yè)管理性質(zhì)的服務(wù)項目，可以由風景名勝區(qū)管理機構(gòu)委托相應(yīng)的管理公司負責經(jīng)營管理。

    （三）進一步深化和規(guī)范風景名勝區(qū)體制改革

    隨著計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，一些風景名勝區(qū)的投資開發(fā)建設(shè)機制也發(fā)生了變化，出現(xiàn)投資主體多元化和承包經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等多種經(jīng)營方式，這對彌補政府財政投入不足，加快旅游配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)有積極的作用。但由于法制不健全，管理沒跟上，也出現(xiàn)管理和運作不規(guī)范的問題。因此，要進一步深化風景名勝區(qū)體制的改革，探索市場經(jīng)濟條件下的風景名勝資源保護方法。充分調(diào)動社會各方面的積極性，利用市場經(jīng)濟的原則，來促進風景名勝區(qū)保護與發(fā)展，實現(xiàn)風景名勝區(qū)可持續(xù)利用，推動地方經(jīng)濟長遠發(fā)展和當?shù)厝罕娒撠氈赂弧?/SPAN>

    風景名勝資源屬國家所有。1992年國務(wù)院批準的建設(shè)部《關(guān)于加強風景名勝區(qū)工作的報告》己明確規(guī)定：“收取風景名勝資源保護費，實行風景名勝資源有償使用，所收費用專項用于資源的保護和維修”。該項政策對加強風景名勝區(qū)的保護、建設(shè)和管理起到了積極的促進作用。要進一步明確風景名勝區(qū)的門票收人是風景名勝區(qū)資源保護費的重要形式和來源，要用于風景名勝區(qū)的建設(shè)和資源保護，不得挪作他用。各級財政、審計部門要加強對風景名勝區(qū)門票等收費收支的監(jiān)督檢查，確保門票收人按照規(guī)定使用。門票管理具體辦法由建設(shè)部商計委、財政等部門制定。

    （四）正確處理風景名勝資源保護與開發(fā)利用的關(guān)系，帶動旅游小城鎮(zhèn)建設(shè)。當前，一些地方在風景名勝區(qū)建設(shè)上的投人不足，有些風景名勝資源難以得到合理的開發(fā)利用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和進一步對外開放，國內(nèi)外游客日益增多，對旅游、觀光、度假景點的需求也在增加。因此，應(yīng)在嚴格保護資源、理順資源保護與開發(fā)利用關(guān)系的前提下，根據(jù)需要和可能，對一些重點風景名勝區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進行改建或擴建，擴大環(huán)境容量。風景名勝區(qū)旅游設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，應(yīng)符合規(guī)劃并按國發(fā)[2002]13號文件和建設(shè)部等九部委[2002]204號文件規(guī)定的程序報批；西部等欠發(fā)達地區(qū)要按照規(guī)劃，適當開發(fā)建設(shè)一批新的風景名勝區(qū)和風景點，逐步滿足旅游發(fā)展的需要。

    在嚴格保護資源的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)。建設(shè)部將會同有關(guān)部門共同研究制定如何按照“山上游，山下”、“溝內(nèi)游，溝外住”等原則，規(guī)劃建設(shè)一批旅游小城鎮(zhèn)，一方面解決核心景區(qū)內(nèi)人口遷移問題，另一方面通過小城鎮(zhèn)的建設(shè)，帶動當?shù)芈糜谓?jīng)濟的發(fā)展。對風景名勝區(qū)內(nèi)的居民點的遷移建議比照移民建鎮(zhèn)、退耕還林等模式辦理，所需資金從門票等收人中解決，切實做到在保護風景名勝資源的同時，帶動和繁榮地方經(jīng)濟的發(fā)展。

    根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導關(guān)于風景名勝區(qū)工作的批示精神，建設(shè)部將繼續(xù)會同有關(guān)部門抓好對在風景名勝區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)行為的查處工作。同時，會同中央電視臺、人民日報等媒體，對違規(guī)建設(shè)等行為適度曝光，并加大宣傳力度，使我國風景名勝區(qū)其正做到“嚴格保護，統(tǒng)一管理，合理開發(fā)，永續(xù)利用”。

    以上妥否，請批示。  

    附件：略

    主題詞：城鄉(xiāng)建設(shè)  風景名勝區(qū)工作  請示 

   建設(shè)部辦公廳秘書處 

   2003年2月13日印送                                                          

中華人民共和國建設(shè)部
中華人民共和國國家計委
中華人民共和國財政部
中華人民共和國科技部
中華人民共和國環(huán)�？偩�
中華人民共和國國務(wù)院法制辦

                2003年2月13日