北京市豐臺(tái)區(qū)太平橋村與遠(yuǎn)處麗澤商圈形成鮮明對(duì)比。王楠攝

北京市朝陽區(qū)高碑店鄉(xiāng)半壁店村通惠河畔水岸一條街美景。王楠攝

日前，位于廣東省東莞市中心城區(qū)的火煉樹舊改項(xiàng)目用地正式摘牌，其中拆除面積超27萬平方米。這個(gè)身處“城市之心”的城中村，邁出升級(jí)改造的關(guān)鍵一步。人民視覺

　　日前，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。會(huì)議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實(shí)施城中村改造是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。

　　在城市發(fā)展進(jìn)程中，城中村被視為時(shí)代發(fā)展留下的一個(gè)特殊印記，被視作改革開放后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市快速擴(kuò)張、人口快速城鎮(zhèn)化等多種因素交融的產(chǎn)物。它是外來城市建設(shè)者的重要落腳點(diǎn)，卻也因基礎(chǔ)設(shè)施不完善、居住環(huán)境差、治安問題突出等，阻礙著城市發(fā)展的步伐。

　　城中村改造，一頭連著民生保障，一頭連著城市發(fā)展。而超大特大城市作為城市群、都市圈的核心，是穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需、促轉(zhuǎn)型的重要落腳點(diǎn)，也是落實(shí)新發(fā)展理念的集中著力點(diǎn)。積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市城中村改造，無疑具有重要的示范引領(lǐng)作用。

　　近年來，不少城市加大城中村改造力度，提出明確目標(biāo)。城中村現(xiàn)狀如何？有沒有可供借鑒的做法？新一輪城中村改造可能會(huì)遇到什么困難？中國城市報(bào)記者對(duì)此展開走訪調(diào)查。

　　直面發(fā)展遺留問題

　　長期以來，城中村因出租比例高、租金低廉、交通相對(duì)便利，頗受城市外來人口青睞，成為不少“北漂”“滬漂”“深漂”的聚集地。這些城中村不僅讓無數(shù)外來人口站住了腳跟，更承載了許多年輕人的夢(mèng)想。

　　中國城市報(bào)記者走訪北京多個(gè)城中村了解到，作為快速城市化的遺留物，城中村內(nèi)的公共服務(wù)并未完全覆蓋，一些硬件基礎(chǔ)設(shè)施已無法跟上城市發(fā)展的節(jié)奏。

　　一邊是高樓林立的繁榮商圈，一邊是巷道狹窄的連片老屋，在距離北京麗澤金融商務(wù)區(qū)不遠(yuǎn)的太平橋村，中國城市報(bào)記者記者深刻感受到，該城中村與周邊繁華的景象格格不入，猶如時(shí)空分割后的兩個(gè)世界。

　　北京城市學(xué)院科研部門黨支部書記、首都城市環(huán)境建設(shè)研究基地副主任冀文彥告訴中國城市報(bào)記者，這一現(xiàn)象是農(nóng)村土地集體所有和城市建成區(qū)土地國有的二元結(jié)構(gòu)體制造成的，城市化模式也是重要的影響因素。

　　冀文彥關(guān)注城中村建設(shè)與發(fā)展多年，她表示，城中村在上世紀(jì)90年代就普遍存在于各大城市之中。過去的城市化進(jìn)程中，經(jīng)常出現(xiàn)“只征地不管人”的現(xiàn)象。所以，當(dāng)土地成為建成區(qū)，人居環(huán)境和配套設(shè)施依然處于松散的農(nóng)村狀態(tài)。

　　“以麗澤商圈為例，改造前雖屬農(nóng)村地區(qū)，但該區(qū)域與城市中心區(qū)接壤，交通便利，人流量大。2008年，北京市為縮小南北差異，提升首都國際化大都市形象，著手對(duì)整個(gè)麗澤地區(qū)進(jìn)行改造。改造過程中，動(dòng)力主要來自政府和政策的支持。”冀文彥說，“但是，由于城中村改造體量大、實(shí)施周期長、資金需求量大，至今還有部分城中村區(qū)域處在改進(jìn)或停留過程中。”

　　超大特大城市積極穩(wěn)步實(shí)施城中村改造是重大的民生工程，不僅有助于改善城市居民居住條件，幫助破解“大城市病”，還有利于產(chǎn)業(yè)形態(tài)優(yōu)化、城市文明提升，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

　　然而，超大特大城市城中村改造具有一定特殊性，實(shí)施過程中要優(yōu)先解決哪些問題？

　　冀文彥認(rèn)為，要處理好“人、地、錢”三者之間的矛盾。首先要通過制度建設(shè)，讓農(nóng)民真正獲得市民身份和認(rèn)同感；其次要從機(jī)制上改變集體所有制，劃歸全民所有，避免利益割斷和碎片化；最后要通過轉(zhuǎn)制改變組織形式和經(jīng)營方式，確保城中村居民的合法權(quán)益。

　　加大保障性住房建設(shè)力度

　　國務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要堅(jiān)持城市人民政府負(fù)主體責(zé)任，加強(qiáng)組織實(shí)施，科學(xué)編制改造規(guī)劃計(jì)劃，多渠道籌措改造資金，高效綜合利用土地資源，統(tǒng)籌處理各方面利益訴求，并把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。其中，“多渠道籌措改造資金”“城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好”等內(nèi)容引發(fā)廣泛討論。

　　原國家房改課題組組長、匯力基金管理有限公司董事長、中房集團(tuán)理事長孟曉蘇在接受中國城市報(bào)記者采訪時(shí)表示，黨中央、國務(wù)院高度重視人民的住房問題，尤其重視解決城市新市民、新家庭、年輕人的住房困難問題。

　　“推進(jìn)超大特大城市城中村改造下的保障性住房建設(shè)，可以采用‘住房雙軌制+租購并舉’的房地產(chǎn)業(yè)新模式。”孟曉蘇介紹，“住房雙軌制是我們?cè)诜扛某跗谔岢龅捏w制模式，既包含了住房市場(chǎng)體系，又囊括了住房保障體系。近幾年中央明確要求完善住房保障體系，并提出‘租購并舉’。這些舉措助力新市民、青年家庭和低收入者升級(jí)住房消費(fèi)，為商品房市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。此外，該模式還能擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)一步釋放消費(fèi)潛力、激活經(jīng)濟(jì)活力。”

　　2021年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》就加快發(fā)展保障性租賃住房、促進(jìn)解決好大城市住房突出問題提出意見。孟曉蘇告訴中國城市報(bào)記者，在政策指導(dǎo)下，近年來保障房建設(shè)速度持續(xù)提升，但受制于城市土地資源稀缺等客觀因素，保障房供給仍跟不上市場(chǎng)需求變化。

　　此前，有個(gè)別地區(qū)對(duì)保障房建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為只有商品房才能夠更好拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。“其實(shí)，保障房和商品房一樣，都能拉動(dòng)建筑材料、家居家電等上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。”孟曉蘇說。

　　“在目前穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，國家提出新的指導(dǎo)意見，從供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力，政策精準(zhǔn)到位。”孟曉蘇認(rèn)為，超大特大城市開展保障房建設(shè)，從何種角度看，城中村都具有先天的區(qū)位與資源優(yōu)勢(shì)。由于保障性住房的服務(wù)對(duì)象是新市民、青年家庭和低收入者，所以保障房的建設(shè)要考慮將保障房房價(jià)和租金維持在該群體能夠承受的范圍內(nèi)。

　　搞好超大特大城市城中村改造下的保障房建設(shè)有助于盤活低效存量用地資源，更可形成示范效應(yīng)。孟曉蘇建議，除了超大特大城市，其他規(guī)模城市也應(yīng)將城中村改造與保障房建設(shè)相結(jié)合。以此釋放巨大需求，從根本上改變農(nóng)民的家庭財(cái)富構(gòu)成，縮小城鄉(xiāng)居民財(cái)富差距，逐步消除二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象。

　　多模式籌措資金

　　接受中國城市報(bào)記者采訪的專家均表示，資金籌措是城中村改造首批要解決的難點(diǎn)。由于資金投入大、盈利空間有限，過去多以國有企業(yè)參與為主。

　　“在市場(chǎng)相對(duì)低迷的情況下，讓地方財(cái)政拿出足夠資金推動(dòng)城中村改造很難實(shí)現(xiàn)。”孟曉蘇談到城中村改造資金來源問題時(shí)建議，應(yīng)由國企或城投主導(dǎo)，從源頭上降低改造成本、提升統(tǒng)籌力度，同時(shí)引進(jìn)REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）等創(chuàng)新模式，鼓勵(lì)民間資本介入，“因?yàn)镽EITs這種金融工具追求的是長期收益，包括租金收入、房產(chǎn)增值與股市溢價(jià)，對(duì)于民間資本來說，等于持有了安全可靠的不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)與長期收益。”

　　中國城市報(bào)記者注意到，多地正加速城中村改造，并在資金籌措上下足了功夫。

　　今年年初，廣東省廣州市明確2023年計(jì)劃推進(jìn)127個(gè)城中村改造項(xiàng)目，預(yù)計(jì)完成固定資產(chǎn)投資983億元，占全年城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)的49%。

　　上海市努力下好金融支持這盤棋。今年7月，上海市最大規(guī)模的城市更新項(xiàng)目——青浦區(qū)鳳溪社區(qū)“城中村”改造項(xiàng)目成功組建銀團(tuán)。本次銀團(tuán)由曾參與過三林楔形綠地“城中村”改造、大華老集鎮(zhèn)“城中村”改造的農(nóng)業(yè)銀行上海市分行牽頭代理，涉及總金額達(dá)220億元，為項(xiàng)目開發(fā)方中交城市投資控股有限公司提供充足的資金保障。

　　外來人口多、人員流動(dòng)性大的深圳是典型的移民城市，其城中村體量處于全國前列。去年，深圳市規(guī)劃和自然資源局、發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《深圳市城市更新和土地整備“十四五”規(guī)劃》提出，規(guī)劃期內(nèi)完成城市更新和土地整備固定資產(chǎn)投資總額不少于1萬億元。

　　“在這萬億元規(guī)模的投資下，加大住房保障力度是重中之重，而城中村改造更是關(guān)鍵所在。”中國投資協(xié)會(huì)新基建投資專業(yè)委員會(huì)副會(huì)長王學(xué)德在接受中國城市報(bào)記者采訪時(shí)說，“超大特大城市城中村改造，‘改’是方式，‘造’是目的。要提升城市發(fā)展?jié)撛诟?jìng)爭力，就要營造更適宜人們生活的居住環(huán)境，這樣才能筑巢引鳳、留住人才。”

　　王學(xué)德建議，央企國企牽頭之余，各類金融機(jī)構(gòu)也要積極發(fā)力。尤其是大型房地產(chǎn)企業(yè)和傳統(tǒng)民生領(lǐng)域龍頭企業(yè)，要從此輪城中村改造中抓住機(jī)遇，在相關(guān)領(lǐng)域找到發(fā)力點(diǎn)和盈利點(diǎn)。

　　遵循“一村一策”

　　過往的城中村改造實(shí)踐，不乏經(jīng)典案例。北京市朝陽區(qū)高碑店鄉(xiāng)半壁店村離CBD金融商務(wù)區(qū)僅一河一路之隔。中國城市報(bào)記者走訪了解到，這座曾經(jīng)“老破舊”的城中村，如今不僅打造出了旅游勝地通惠河風(fēng)情水岸一條街，還形成了規(guī)劃統(tǒng)一、風(fēng)貌獨(dú)特的文創(chuàng)園、住宅區(qū)和商業(yè)街。

　　“2011年，半壁店村爭取到新農(nóng)村建設(shè)的利好政策后，開始著手產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從村域發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)出發(fā)實(shí)施‘騰籠換鳥’戰(zhàn)略。”半壁店村黨總支書記馬乃軍向中國城市報(bào)記者介紹，“半壁店村黨總支圍繞黨建引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)治理等5方面，探索形成一批創(chuàng)新工作法，并積極運(yùn)用到新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)具體實(shí)踐中，從而實(shí)現(xiàn)了城中村美麗蝶變。”

　　廣東省一直高度重視城中村改造和治理，推動(dòng)各市因地制宜、積極探索，產(chǎn)生了一系列典型案例，城中村改造成效顯著。

　　據(jù)廣東省人民政府發(fā)展研究中心2023年6月公開的成果摘要，廣州是“三舊”改造的先行城市之一，在城中村改造上積累了有益經(jīng)驗(yàn)。其中，天河區(qū)獵德村是廣州第一個(gè)引入開發(fā)商進(jìn)行改造的城中村，采用了“以政府為主導(dǎo)、村集體為實(shí)施主體”的改造模式。

　　中國城市報(bào)記者曾多次走訪毗鄰廣州CBD珠江新城的獵德村，聯(lián)排而建的高樓大廈、整潔明朗的城市街道、碧波蕩漾的清澈河水、隨風(fēng)擺動(dòng)的婀娜楊柳、青磚灰瓦的文化古建……城中村已然成為城中景。

　　如今，獵德村已從曾經(jīng)的廣州市天河區(qū)最窮的城中村，蛻變?yōu)槊逼鋵?shí)的“富豪村”，其城中村改造的“獵德模式”也被借鑒采用。但從部分借鑒實(shí)踐來看，“獵德模式”在其他地方出現(xiàn)了“水土不服”的情況，改造效果并不理想，如新辦公大樓入住率低、難以吸引人才與資金等。

　　廣東省體制改革研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長彭澎在接受中國城市報(bào)記者采訪時(shí)表示，“獵德模式”很難復(fù)制。獵德村改造成功有兩層原因，一是緊挨CBD珠江新城，有良好的金融軟硬件配套設(shè)施；二是獵德村改造時(shí)正值2010年亞運(yùn)會(huì)舉辦前期，廣州市政府在此過程中投入了大量人力物力。

　　“如今的廣州市有200多個(gè)城中村，但CBD珠江新城并非哪里都有。廣州市很早就提出過城中村改造要遵循‘一村一策’，照抄‘獵德模式’無意義。”彭澎說。

　　彭澎建議，城中村改造謹(jǐn)防改成千篇一律的“高樓大廈模版”。若是配套跟不上，就會(huì)導(dǎo)致房屋空置率居高，帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的背景下，房地產(chǎn)仍然處于下行周期、電商沖擊、大量平價(jià)創(chuàng)意園沖擊等復(fù)雜環(huán)境中，切不可跟風(fēng)。

　　古建遺跡也應(yīng)得到保護(hù)

　　中國城市報(bào)記者走訪廣州多處改造后的城中村發(fā)現(xiàn)，許多歷史文化遺跡和宗祠文化古跡被保留了下來，與現(xiàn)代化建筑設(shè)施融合后散發(fā)出了不一樣的嶺南韻味，吸引了眾多游客駐足留影。

　　在彭澎看來，城中村改造不是簡單的拆遷，不應(yīng)搞“一刀切”。保護(hù)好城中村內(nèi)的祠堂等古建筑，應(yīng)堅(jiān)持修舊如舊、保持原貌的原則，可通過平移技術(shù)等多種手段實(shí)現(xiàn)。只要不是整體拆遷，滾動(dòng)改造、部分改造、微改造都應(yīng)得到支持。

　　對(duì)于廣州城中村改造過程中堅(jiān)持古跡保護(hù)這一做法，廣州民俗文化研究所所長饒?jiān)J(rèn)為，廣東人血液中融入了對(duì)傳統(tǒng)民俗和宗祠文化的重視。

　　饒?jiān)嬖V中國城市報(bào)記者，作為土生土長的廣州人，他很早就發(fā)現(xiàn)了一個(gè)非常有意思的現(xiàn)象，即廣州的城市發(fā)展建立在村之上。許多街道社區(qū)都以“村”命名，如獵德村、文沖村、石牌村、楊箕村、共和村、冼村、潭村等。隨著城中村改造的不斷推進(jìn)，這些村所在地都成為廣州最繁華、最漂亮的地方。有些村經(jīng)過改造后，還融入到廣州新中軸線地標(biāo)花城廣場(chǎng)整體風(fēng)貌中。

　　“改造后的城中村之所以成為廣州的城市會(huì)客廳，除了良好的地理區(qū)位和強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能外，政府對(duì)當(dāng)?shù)氐臍v史文化資源作保護(hù)性開發(fā)也是重要原因之一。”饒?jiān)f，“在廣州的城市建設(shè)史中，上到文化遺產(chǎn)中的遺址遺跡，下到城中村的牌坊、祠堂以及書院等，大部分都被很好地保存了下來。”

　　有長達(dá)10年城中村改造史的歷史文化名城西安，在其城中村改造歷程中同樣重視歷史文化保護(hù)。

　　2021年，《西安市城市更新辦法》印發(fā)，其中提到市資源規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同市城中村（棚戶區(qū)）改造事務(wù)中心，組織發(fā)改、住建、文物等部門，以及區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，編制本市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃。為彰顯信心與決心，西安市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室被設(shè)立在市城中村（棚戶區(qū)）改造事務(wù)中心內(nèi)。

　　今年年初，西安各區(qū)發(fā)布2023年重點(diǎn)工作計(jì)劃。其中，對(duì)雁塔區(qū)沙井村、徐家莊、吉祥村、羅家寨村、郝家村和西八里村等6個(gè)城中村作出的新規(guī)劃，受到當(dāng)?shù)厥忻耜P(guān)注。

　　西安市民王文泉告訴中國城市報(bào)記者，受到廣泛關(guān)注的主要原因是這幾個(gè)城中村都有著豐富的歷史文化資源。比如，西安市名氣最大的城中村吉祥村一直有“小香港”之稱。在本地人看來，吉祥村獲得這一稱號(hào)的原因除了經(jīng)濟(jì)繁榮之外，也因其同香港一樣，城市里的市井文脈被很好地保留了下來。

　　除了政府，群眾的文物保護(hù)意識(shí)也越來越強(qiáng)烈。

　　上世紀(jì)70年代末，北京市崇文門至東便門一段的城墻旁加蓋了許多小房和棚屋。該區(qū)域不但出現(xiàn)城墻遺址被破壞的現(xiàn)象，還一度是“臟亂差”的典型。此后，在政府、民間人士的號(hào)召下，群眾將當(dāng)年拆走的城磚捐了出來，對(duì)修復(fù)明城墻遺址公園，改變當(dāng)?shù)爻鞘酗L(fēng)貌起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用。

　　在饒?jiān)磥?，這不僅彰顯了政府和群眾的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，也是一座城市文化自信的具體體現(xiàn)。