3月27日，2021健康人居與未來(lái)城市國(guó)際論壇暨第十一屆園冶高峰論壇在西安開(kāi)幕。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)自然資源學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)谷樹(shù)忠研究員在論壇發(fā)表演講，從生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)家安全、國(guó)家治理等視角闡述了如何完善自然資源治理體系，提出了新時(shí)期中國(guó)自然資源治理體系的理論架構(gòu)。

谷樹(shù)忠在健康人居與未來(lái)城市國(guó)際論壇演講

　　在進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的大背景下，自然資源治理將何去何從，值得思考。思考自然資源治理的新視角、新方位，至少有三種。

　　一、自然資源治理體系完善的生態(tài)文明建設(shè)新視角新方位

　　生態(tài)文明建設(shè)有廣義和狹義之分，狹義的生態(tài)文明建設(shè)包括四個(gè)方面，資源、環(huán)境、生態(tài)、空間，首先是資源。因此，生態(tài)文明建設(shè)為自然資源治理提供了一種全新的視角、全新的方位。

　　習(xí)總書記明確提出要建立健全生態(tài)文明體系，包括生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、生態(tài)文化體系、目標(biāo)責(zé)任體系、生態(tài)安全體系，它們或多或少都和自然資源治理相關(guān)。生態(tài)文明體制改革的總體方案有八大領(lǐng)域，47項(xiàng)制度。其中，資源環(huán)境法制體制的建立健全和改革是一個(gè)重點(diǎn)，資源治理又是重中之重。自然資源治理體系在整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)中占有基礎(chǔ)性地位。

　　做好生態(tài)文明建設(shè)，必須全面深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平生態(tài)文明思想由8個(gè)方面有機(jī)組成：以“生態(tài)興則文明興”為核心內(nèi)涵的生態(tài)史學(xué)思想，以“人與自然和諧共生”為核心內(nèi)涵的生態(tài)哲學(xué)思想，以“綠水青山就是金山銀山”為核心內(nèi)涵的生態(tài)價(jià)值思想，以“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”為核心內(nèi)涵的生態(tài)福祉思想，以“山水林田湖草是生命共同體”為核心內(nèi)涵的生態(tài)系統(tǒng)思想，以“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”為核心內(nèi)涵的生態(tài)法治思想，以“建設(shè)美麗中國(guó)全民行動(dòng)”為核心內(nèi)涵的生態(tài)社會(huì)思想，以“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”為核心內(nèi)涵的生態(tài)世界思想。

　　習(xí)近平生態(tài)文明思想的八個(gè)方面，對(duì)構(gòu)建新時(shí)代自然資源治理體系有重要指導(dǎo)和引領(lǐng)作用：

　　1.以生態(tài)史學(xué)思想為指引，建立健全自然資源系統(tǒng)保護(hù)體系

　　要樹(shù)立“功成不必在我，做功責(zé)無(wú)旁貸”的思想，久久為功，堅(jiān)定不移地保護(hù)好自然資源。將自然資源保護(hù)置于新時(shí)代自然資源管理工作的重要位置。重點(diǎn)做好：明確自然資源保護(hù)重點(diǎn)資源和優(yōu)先序列，建立國(guó)家自然資源保護(hù)名錄；明確自然資源保護(hù)的責(zé)任主體和責(zé)任序列，建立多元化資源保護(hù)主體結(jié)構(gòu)和責(zé)任體；制定自然資源保護(hù)的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)；探索自然資源保護(hù)區(qū)劃管理；加強(qiáng)自然資源保護(hù)的法律基礎(chǔ)，研究自然資源保護(hù)專門立法的可能性；建立健全自然資源保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，并將資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與生態(tài)補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合；堅(jiān)持對(duì)歷史負(fù)責(zé)，對(duì)后代負(fù)責(zé)，決不能“吃祖宗飯?jiān)熳訉O孽”，為子孫后代留下數(shù)量和質(zhì)量有保證的自然資源，尤其要調(diào)控好對(duì)非再生資源的開(kāi)發(fā)利用速度和強(qiáng)度。

　　2.以生態(tài)哲學(xué)思想為指引，建立健全自然資源規(guī)制體系

　　摒棄做自然主人、主宰和控制自然的思想，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，努力構(gòu)建人與自然和諧共生的優(yōu)美和諧局面。牢固樹(shù)立人類活動(dòng)不能超越自然資源承載能力的底線意識(shí)，建立健全自然資源規(guī)制體系，根據(jù)自然資源的數(shù)量、質(zhì)量和功能等，確定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)模和強(qiáng)度、生活消費(fèi)的模式、水平，堅(jiān)持“量力而行”，這個(gè)“力”就是資源承載力。以水資源為例，“量力而行”，就要做到“以水四定”，即以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，城市發(fā)展的規(guī)模和速度、耕地開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模和強(qiáng)度、人口發(fā)展的規(guī)模和分布、生產(chǎn)活動(dòng)的規(guī)模和強(qiáng)度等，均要充分考慮水資源的承載能力。加強(qiáng)新時(shí)代自然資源規(guī)制，即一方面加強(qiáng)自然資源開(kāi)發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的建設(shè)，另一方面要以重要自然資源的供給或配置作為調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段。

　　3.以生態(tài)價(jià)值思想為指引，建立健全自然資源價(jià)值評(píng)價(jià)與實(shí)現(xiàn)體系

　　深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)代自然資源的功能和價(jià)值，牢固樹(shù)立自然資源資產(chǎn)保值、增值的理念；深化自然資源有償使用制度改革，建立全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)登記制度，推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)、核算、審計(jì)等工作，全面、系統(tǒng)、科學(xué)、準(zhǔn)確地摸清自然資源資產(chǎn)的家底，加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量及價(jià)值量等方面的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，推進(jìn)國(guó)有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管；改進(jìn)完善全民所有自然資源資產(chǎn)劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資政策，合理配置全民所有自然資源資產(chǎn)；加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估管理，依法收繳相關(guān)資產(chǎn)收益。結(jié)合生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)程，探索新時(shí)代自然資源資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑與模式。

　　4.以生態(tài)福祉思想為指引，建立健全自然資源權(quán)益保障體系

　　加快土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源的統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)；加強(qiáng)全國(guó)各類自然資源和不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)與登記，在此基礎(chǔ)上加快建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，增進(jìn)資源惠民、資源利民，持續(xù)地保護(hù)和挖掘資源紅利，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給；保護(hù)公民資源權(quán)益，重視資源分配的公開(kāi)、公平、公正，使資源開(kāi)發(fā)利用更好惠及廣大群眾；切實(shí)滿足人民群眾的資源需求，提高國(guó)家和地區(qū)層面的資源安全保障能力與水平。

　　5.以生態(tài)系統(tǒng)思想為指引，建立健全自然資源修復(fù)體系

　　生態(tài)系統(tǒng)是多樣性與整體性的統(tǒng)一，要樹(shù)立自然資源系統(tǒng)的理念，重視各類自然資源間的關(guān)聯(lián)性，特別是水、土、氣、生及能源和礦產(chǎn)間的兩兩關(guān)系及多邊關(guān)系；深刻認(rèn)識(shí)到生態(tài)是各種自然要素相互依存而實(shí)現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條、是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，高度重視并系統(tǒng)審視資源——環(huán)境——生態(tài)關(guān)聯(lián)性；按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，加強(qiáng)自然資源的系統(tǒng)保護(hù)、修復(fù)與綜合治理、綜合開(kāi)發(fā)利用與宏觀管控，有機(jī)統(tǒng)籌治田、治林、治草、治河、治湖、治山等，全面切實(shí)提升自然資源的綜合承載能力和整體功能，維護(hù)山水林田湖草生命共同體的整體生態(tài)平衡；重點(diǎn)建立集農(nóng)田、草地、森林、水域等于一體的自然資源系統(tǒng)修復(fù)系統(tǒng)，以持續(xù)地、有效地增加自然資源可利用性，支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

　　6.以生態(tài)法治思想為指引，建立健全自然資源法治體系

　　落實(shí)中央關(guān)于“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的要求，依法治理自然資源，為建立、維護(hù)有序的自然資源管理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)秩序提供重要保障；強(qiáng)化自然資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)、用途管制、責(zé)任追究意識(shí)，完善激勵(lì)與約束并舉的利益導(dǎo)向機(jī)制，推進(jìn)自然資源監(jiān)管法治化、制度化；健全自然資源法律體系，按照綠色發(fā)展、預(yù)防為主、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、公眾參與的原則，加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一立法，重點(diǎn)制定完善自然資源開(kāi)發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)家公園、生態(tài)修復(fù)等方面的法律法規(guī)，用最嚴(yán)格的保護(hù)制度和法律，切實(shí)形成杜絕資源浪費(fèi)破壞、注重資源節(jié)約保護(hù)的良好局面；自然資源執(zhí)法局的成立，使統(tǒng)一執(zhí)法工作成為實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)的“利劍”和“拳頭”。

　　7.以生態(tài)社會(huì)思想為指引，建立健全自然資源社會(huì)共治體系

　　在建設(shè)美麗中國(guó)頂層政策、制度設(shè)計(jì)的框架下，鼓勵(lì)、引導(dǎo)全民行動(dòng)起來(lái)，積極參與自然資源的保護(hù)、修復(fù)和治理，逐步使節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀和行為準(zhǔn)則在全社會(huì)牢固樹(shù)立；推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實(shí)施全民節(jié)能行動(dòng)計(jì)劃，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和模式，加快發(fā)展綠色礦業(yè)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，切實(shí)提高資源利用效率；推進(jìn)資源治理全過(guò)程的公開(kāi)、透明，接受并加強(qiáng)全社會(huì)監(jiān)督，讓建設(shè)美麗中國(guó)成為人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同享有的偉大事業(yè)。

　　8.以生態(tài)世界思想為指引，建立健全世界自然資源治理體系

　　重新賦予我國(guó)“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”資源戰(zhàn)略以新內(nèi)涵，加強(qiáng)資源領(lǐng)域的雙向開(kāi)放，構(gòu)建共贏的資源供需新格局。積極參與、影響、引導(dǎo)乃至重塑全球自然資源治理體系，為全球資源治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、中國(guó)方案，攜手共筑全人類與自然和諧共生發(fā)展的新格局，保護(hù)好人類賴以生存的地球家園。

　　二、自然資源治理體系完善的國(guó)家安全新視角與新方位

　　各大國(guó)均高度重視國(guó)家安全問(wèn)題，中國(guó)也高度重視國(guó)家安全問(wèn)題。習(xí)近平主席在2014年4月15日主持召開(kāi)中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走中國(guó)特色國(guó)家安全道路。明確提出要構(gòu)建集政治、國(guó)土、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、信息、生態(tài)、資源、核等11個(gè)安全（后相繼增加了海外利益、生物、太空、極地、深海等5個(gè)安全）于一體的國(guó)家安全體系。

　　以資源安全為例。資源安全的基本概念是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時(shí)持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟(jì)合理地獲取所需的自然資源或資源性產(chǎn)品的狀態(tài)或能力?；竞x包括：數(shù)量的含義，即量要充裕，既有總量的充裕，也有人均量的充裕，但后者較之前者更具意義。質(zhì)量的含義，即質(zhì)量要有保證，水資源質(zhì)、耕地質(zhì)量。結(jié)構(gòu)的含義，即資源供給的多樣性，供給渠道的多樣性是供給穩(wěn)定性的基礎(chǔ)；能源結(jié)構(gòu)；土地利用結(jié)構(gòu)。均衡的含義，地區(qū)均衡+人群均衡。經(jīng)濟(jì)的含義，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以從市場(chǎng)（特別是國(guó)際市場(chǎng)）上以較小經(jīng)濟(jì)代價(jià)（如較低價(jià)格）獲取所需資源的能力或狀態(tài)。資源安全的基本特征包括目的性或針對(duì)性、動(dòng)態(tài)性或可變性、層次性或尺度性、互動(dòng)性或相關(guān)性等。

　　國(guó)家安全特別是資源安全為新時(shí)代自然資源體系建立健全提供了很好的視角和方位。

　　三、自然資源治理體系完善的國(guó)家治理新視角與新方位

　　中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中提出：堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)是，到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。特別提出四個(gè)理念：系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。科學(xué)治理、民主治理在新時(shí)代也要加進(jìn)來(lái)。

　　創(chuàng)新資源治理理論，要強(qiáng)調(diào)資源多元治理，資源多元治理（主體結(jié)構(gòu)理論）。該理論的要義是政府、組織、企業(yè)、公民等都是治理的主體；淡化管理者與被管理者的角色，強(qiáng)調(diào)都是管理者和被管理者；強(qiáng)調(diào)從政府主導(dǎo)到社會(huì)共治的轉(zhuǎn)變。

　　要進(jìn)行資源分層治理。其要義是將資源治理區(qū)分為全球治理、區(qū)域治理、國(guó)家治理、地方治理和社區(qū)治理；強(qiáng)調(diào)全球資源治理（GRG）、國(guó)家資源治理體系（NRG）的不可或缺性和調(diào)度關(guān)聯(lián)性。要進(jìn)行資源動(dòng)態(tài)調(diào)適。其要義是強(qiáng)調(diào)自我調(diào)整、自我適應(yīng)；強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)治理、調(diào)適性治理。資源公平理論。其要義是強(qiáng)調(diào)資源是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要指向和基本內(nèi)涵；強(qiáng)調(diào)資源的代內(nèi)公平與代際公平；強(qiáng)調(diào)原住民的資源權(quán)益及其保障；反對(duì)資源殖民主義。資源效率理論。其要義是主張資源效率至上；強(qiáng)調(diào)資源節(jié)約。

　　四、新時(shí)期中國(guó)自然資源治理體系的理論架構(gòu)

　　在講到治理體系時(shí)首先要把目標(biāo)體系明確下來(lái)。新時(shí)期自然資源治理目標(biāo)體系是由多個(gè)目標(biāo)，包括資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和國(guó)際目標(biāo)共同組成。資源目標(biāo)中強(qiáng)調(diào)改善資源質(zhì)量、提高資源效率、保障資源安全等等。同時(shí)資源治理要注意環(huán)境目標(biāo)、生態(tài)目標(biāo)，特別是生態(tài)目標(biāo)，要促進(jìn)生態(tài)保育，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，保障生態(tài)安全等。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是要支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。社會(huì)目標(biāo)是要促進(jìn)社會(huì)公平、民生和諧。國(guó)際目標(biāo)涉及話語(yǔ)權(quán)、控制力。資源治理目標(biāo)體系應(yīng)兼顧這些目標(biāo)。

自然資源治理目標(biāo)體系

國(guó)家自然資源治理體系應(yīng)由八個(gè)體系構(gòu)成?？辈樵u(píng)估體系、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)核算體系、開(kāi)發(fā)利用治理體系、保護(hù)修復(fù)治理體系、保障儲(chǔ)備治理體系、市場(chǎng)交易治理體系、安全預(yù)警治理體系、國(guó)際合作治理體系。

國(guó)家自然資源治理體系

自然資源治理制度體系包括十項(xiàng)制度：公平正義制度、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、節(jié)約集約制度、有償使用制度、保護(hù)修復(fù)制度、市場(chǎng)交易制度、統(tǒng)計(jì)核算制度、多元儲(chǔ)備制度、國(guó)際合作制度、治理監(jiān)督制度。

自然資源治理制度體系