伴隨著城市化進程，中國的城市發(fā)展除了顯而易見的新城新區(qū)建設(shè)成就之外，還包含已建成區(qū)的改造更新，以及歷史文化城區(qū)傳統(tǒng)風貌的保護與傳承，是整體、綜合的城市發(fā)展新陳代謝過程。

　　存量更新成為城市建設(shè)主要形式

　　國內(nèi)的城市更新實踐以及理論研究主要源于改革開放后城市建設(shè)與規(guī)劃中涉及的“舊城改造”工作。當前，建筑質(zhì)量較差、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施較匱乏的老城區(qū)，既有城市建設(shè)遺留下的各種歷史問題，也有快速城市化中建造標準低的現(xiàn)實問題，同時還必須考慮歷史風貌保護與市場開發(fā)利益矛盾的難題。在此背景下，學(xué)術(shù)界提出“新陳代謝”“有機更新”等理論，形成了城市更新以小規(guī)模、漸進式為主導(dǎo)，多種方式并存的基調(diào)。

　　隨著城市化速度的逐步放緩，存量建成地區(qū)的更新發(fā)展成為城市建設(shè)的主要形式。一方面，城市更新的形式不再僅是簡單的“拆除重建”，也包含了歷史街區(qū)活化、環(huán)境綜合整治、建筑功能改變等多樣性的更新活動。城市更新不僅是經(jīng)濟性的開發(fā)行為，更成為一種更具社會性的空間現(xiàn)象。另一方面，城市更新的主體不再僅是政府與開發(fā)商的協(xié)作，業(yè)主、公眾與社會組織等力量越來越多地參與其中，多元主體共同推進城市更新過程。城市居民日益增長的文化、社會、生態(tài)等方面的需求也促使城市更新更加注重城市的內(nèi)在價值，由經(jīng)濟利益單一導(dǎo)向逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、社會、文化等多元價值并重的導(dǎo)向。

　　歷史文化保護優(yōu)先應(yīng)是城市更新基本原則

　　城市更新工作針對的是出現(xiàn)各類問題的城市已建成地區(qū)。從問題剖析角度看，大量城市建成區(qū)出現(xiàn)老化現(xiàn)象，是有經(jīng)濟與社會兩方面原因的。

　　經(jīng)濟方面，城市中很多成熟區(qū)位的建成地區(qū)，尤其是舊城中心區(qū)，其區(qū)位價值由于環(huán)境老化、公共設(shè)施不足等原因難以實現(xiàn)市場效率，低租金進一步引發(fā)低效業(yè)態(tài)的惡性循環(huán)，導(dǎo)致建成環(huán)境進一步老化。某些地區(qū)即使商業(yè)人氣與租房市場旺，但業(yè)主收取租金后往往不會投入到物業(yè)品質(zhì)維護和提升上，這也導(dǎo)致建成環(huán)境缺乏資金投入而進一步老化。所以，這些舊城區(qū)要么被高強度地物質(zhì)性置換，要么因低品質(zhì)而持續(xù)惡化。

　　社會方面，隨著商品房的大量建設(shè)以及房改之后單位社區(qū)的逐漸解體，當前城市建成區(qū)的社會、經(jīng)濟狀態(tài)日益與住房產(chǎn)權(quán)的固化相關(guān)，社區(qū)原來溫馨和睦的鄰里關(guān)系逐漸淡化。新的社會關(guān)系以及空間格局也逐漸確定。但是，大多數(shù)城市更新工作仍然表現(xiàn)為再開發(fā)形式的推倒重建，采取盡可能增加更多新開發(fā)量的規(guī)劃決策，而對于城市更新地區(qū)已有的社會、經(jīng)濟、文化等特點考慮較少，對此有必要進行深刻的反思。

　　認識問題后，就要有相應(yīng)的目標設(shè)定。當前，城市更新是以城市建成環(huán)境為對象，通過政策和實踐來修補和解決城市問題，整合、引導(dǎo)城市建成環(huán)境活化提升，實現(xiàn)城市社會、經(jīng)濟、文化以及物質(zhì)環(huán)境等多方面可持續(xù)發(fā)展的目標體系。

　　首先，城市更新應(yīng)設(shè)定社會更新、進步的目標，更新前后地區(qū)社會關(guān)系以及社會狀態(tài)的變化應(yīng)該成為城市更新的先決議題，包括尊重社區(qū)居民、業(yè)主、租戶等人群的更新意愿，社區(qū)的收入水平、公共服務(wù)水平以及治理水平是否得以提升等，應(yīng)該成為城市更新決策必須考慮的社會目標。

　　其次，城市更新決策的經(jīng)濟目標應(yīng)該建立在尊重現(xiàn)有權(quán)屬人經(jīng)濟收入不降低的前提下，結(jié)合更新區(qū)位引入合適的業(yè)態(tài)，通過政府協(xié)調(diào)城市公共利益、社區(qū)既有利益與相關(guān)開發(fā)主體的利益，以實現(xiàn)共建共治共享為衡量標準。

　　第三，城市更新應(yīng)該設(shè)定清晰的文化目標，建成環(huán)境包含的文化屬性代表著獨具特色的城市文化，是城市的魅力所在。城市更新中傳統(tǒng)文化傳承與現(xiàn)代文化引入的關(guān)系、原居民社會與場所情境的關(guān)系處理尤為重要。對于歷史文化街區(qū)的城市更新，歷史文化保護優(yōu)先也將成為城市更新的基本原則。

　　最后，城市更新的物質(zhì)目標應(yīng)該是空間環(huán)境品質(zhì)的優(yōu)化提升。城市更新過程中不能通過壓縮、減少公共空間來追求開發(fā)增量，而應(yīng)該以容納更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為宗旨，通過改善公共環(huán)境、道路交通、市政設(shè)施等手段，提供更高品質(zhì)的空間環(huán)境來滿足城市高質(zhì)量發(fā)展的要求。

　　城市更新決策應(yīng)重視制度創(chuàng)新

　　城市更新不同于以往建設(shè)新城新區(qū)為主要形式的城市開發(fā)建設(shè)，主要是對建成環(huán)境從空間形態(tài)、功能組織以及設(shè)施配置等方面進行優(yōu)化，并協(xié)調(diào)各種既有的社會關(guān)系以獲得更好的環(huán)境品質(zhì)。城市更新一般需要新的資源注入，必然涉及對既有利益進行復(fù)雜的重組和再分配。為了避免利益重組的過程中出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的局面，在城市更新決策過程中應(yīng)該重視制度創(chuàng)新，并以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化、物質(zhì)環(huán)境目標并重的結(jié)果最優(yōu)為導(dǎo)向。

　　首先，需要通過制度創(chuàng)新來明確城市更新的基本職責是維育建成環(huán)境，拓展職責是協(xié)調(diào)城市再開發(fā)。相應(yīng)基本職責，城市更新工作應(yīng)該能夠?qū)Τ鞘兄械奈镔|(zhì)性老化有所作為，包括相關(guān)責權(quán)利的設(shè)定和規(guī)范，如公共領(lǐng)域的公共環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施的高品質(zhì)維護、歷史文化遺產(chǎn)的精細化保護；私人領(lǐng)域的建筑加固、修繕、功能置換升級；社區(qū)層面的環(huán)境維護、設(shè)施更新等，涉及責任主體設(shè)定、資金安排統(tǒng)籌等一系列制度建設(shè)，確保建成環(huán)境始終以高品質(zhì)承載居民美好生活。相應(yīng)拓展職責，城市更新工作應(yīng)該對物質(zhì)老化嚴重的建成地區(qū)積極作為，以合適的地區(qū)再開發(fā)為手段，引入優(yōu)質(zhì)資源，制定符合社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展目標的更新改造方案，促成政府、社區(qū)與市場的共建共治共享，并克服其對外部周邊地區(qū)的負效應(yīng)，涉及聯(lián)合開發(fā)、社區(qū)規(guī)劃等一系列制度支持，確保建成環(huán)境在更新中激發(fā)城市活力，承載城市創(chuàng)新。

　　其次，城市更新是一項社會過程屬性顯著的公共管理行為，需要建立有效的社會協(xié)同平臺，作為城市更新成為新時代城市建設(shè)新常態(tài)的積極應(yīng)對。制度建設(shè)方面，一是設(shè)定城市更新中各類項目或建設(shè)行為的行政許可權(quán)，以及相應(yīng)公共資金的配套投入等。二是搭建政務(wù)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和社會參與相融合的平臺，增強市民的責任感和歸屬感，協(xié)助業(yè)主采取共商共治的集合行動，開展基于共同締造的更新方案設(shè)計和利益協(xié)調(diào)，注重地區(qū)活力和環(huán)境品質(zhì)的提升以及發(fā)展利益的共享。比如，廣州已經(jīng)積累了從“三舊”改造到城市更新的制度及實施經(jīng)驗，各類城市建成區(qū)的更新已經(jīng)初步探索了適應(yīng)性的策略。新時代城市更新工作應(yīng)該以持續(xù)深化改革的創(chuàng)新精神，更加包容、更多共享，朝著老城市新活力的總體目標前進。

　　總的來說，城市更新強調(diào)建成環(huán)境改善的同時，應(yīng)不減損原有權(quán)利主體的權(quán)益，注重公平，倡導(dǎo)社會認同，并不斷實現(xiàn)社區(qū)共同體自我更新和可持續(xù)發(fā)展的社會進步。這既是一個深刻的社會培育過程，也是一個系統(tǒng)的城市治理能力提升過程。城市更新是對一座城市發(fā)展能力的全面挑戰(zhàn)，也是對一座城市創(chuàng)新能力的綜合考驗，反映城市的內(nèi)在價值，可見于城市的日常生活，是一個利益協(xié)調(diào)、格局重構(gòu)、協(xié)同創(chuàng)新、持續(xù)優(yōu)化的經(jīng)濟、社會進程。

　?。ㄗ髡呦等A南理工大學(xué)建筑學(xué)院副院長，粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新研究中心主任）