現(xiàn)代化的國家治理，既要按產業(yè)或領域實行自上而下的縱向治理，也要有不同空間單元的空間治理。黨的十八屆五中全會提出，以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。這是中央首次明確提出空間治理。

　　全國主體功能區(qū)規(guī)劃確定的城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)以及國家公園、自然保護區(qū)的功能不同，治理思路和重點也應該不同，不能簡單應用同一政策。縱向的自上而下的治理要求，如環(huán)境治理、生態(tài)保護、地方政府隱性債務化解、金融風險防范、棚戶區(qū)改造、僵尸企業(yè)處置等都是正確的，但不同地區(qū)情況不同，不能也不應該采取完全相同的治理方式與方法。

　　空間治理不同于現(xiàn)有的對地方事務的自上而下的管理，而是在國家基本制度和大政方針的基礎上，根據(jù)不同空間的主體功能定位，實現(xiàn)人口、經濟、資源環(huán)境的空間均衡以及各項工作精準落地的治理模式。

　　空間治理要尋求

　　可持續(xù)的、均衡的發(fā)展

　　要實現(xiàn)空間發(fā)展，就要在一定的空間內，實現(xiàn)經濟發(fā)展、人的全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展三個發(fā)展的均衡。

　　不同空間，三個發(fā)展的內容和強度是不一樣的，比如北京可以強調經濟發(fā)展，三江源地區(qū)則應該強調生態(tài)環(huán)境保護。一個空間里面，既要有財富增加，又能公平惠及所有人，還能保持自然再生。空間發(fā)展是生態(tài)文明意義上的發(fā)展，生態(tài)文明是一種新的文明境界和社會形態(tài)。要用生態(tài)文明的元素改造工業(yè)文明，為人類社會最終走向生態(tài)文明作出我們這一代人的努力?？臻g發(fā)展的空間尺度可大可小，大的如長三角地區(qū)，小的可以到一個城市、一個縣、一個區(qū)。

　　為什么要提空間發(fā)展？主要是因為目前我國存在著空間發(fā)展的“四大結構失衡”：

　　一是經濟與人口失衡。部分城市內，一些群體消費力有限，消費力有限就制約了生產能力擴張。這不僅涉及空間失衡問題，同時還涉及未來產業(yè)發(fā)展的問題。

　　二是財力與人口失衡?，F(xiàn)在各國人均財富支出差距比較大，意味著公共服務、基礎設施、生活水平差距是很大的。

　　三是土地與人口失衡。具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間，人口在向城市集中，但農村建設用地卻難以進入城市，帶來農村宅基地閑置和城市居住用地短缺；城市之間，一二三線城市土地配置與人口流動配置不合理，一線城市居住用地少，地價過高、房價過高，部分三四線城市人口流出，而居住用地仍在增加。

　　四是經濟人口與資源環(huán)境失衡。過去城市規(guī)劃是按照行政區(qū)，而不是按照城市群或者經濟區(qū)來推動城市化。在這種思路下，城市行政區(qū)就會攤大餅，造成功能集中于主城區(qū)，開發(fā)強度過高，生態(tài)空間銳減，污染嚴重。

　　此外，還要顧及空間的均衡性，即人口、經濟、資源環(huán)境如何在一個空間實現(xiàn)均衡。在我國部分城市內，空間發(fā)展還不是很均衡，而這種不均衡造成的各地區(qū)之間經濟發(fā)展的分化，可以通過改革來解決問題。

　　空間治理

　　要解決空間失衡問題

　　空間治理的對象，就是空間發(fā)展，就是協(xié)調經濟發(fā)展、人的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，解決空間失衡問題。同時，空間治理并不是一個單純的生態(tài)環(huán)境治理。黨的十八屆五中全會把空間治理寫進了生態(tài)文明建設，而生態(tài)文明不僅僅指生態(tài)保護問題，更多講的是要把生態(tài)文明的理念和原則貫穿到經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設的各個方面和現(xiàn)代化治理的各個環(huán)節(jié)。

　　空間治理的單元，可以從不同角度去看，比如單從社會治理來看主要是行政區(qū)單元；從空間發(fā)展來看，主要是主體功能區(qū)單元，這個單元可能很大，也可能就是一個自然保護區(qū)；從生態(tài)環(huán)境治理本身來看，主要是自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境流域單元或空域單元。

　　空間治理的目的，是實現(xiàn)經濟、人口、資源環(huán)境的空間均衡，同時經濟發(fā)展、環(huán)境優(yōu)良、民生改善，社會公平。

　　推動空間高質量治理

　　高質量發(fā)展，既要有產業(yè)的高質量，也要有空間的高質量。

　　空間治理途徑或任務有以下幾點。

　　第一是要推進形成主體功能區(qū)。主體功能區(qū)從2005年“十一五”規(guī)劃建議提出來后，逐漸形成了全國主體功能區(qū)規(guī)劃，并進一步上升到戰(zhàn)略和制度。目前，這個制度正在落實，各地區(qū)也在嚴格按照主體功能區(qū)定位來推動發(fā)展。

　　第二是各地區(qū)都要重視提供生態(tài)產品。過去講工業(yè)、農業(yè)，并沒有重視提供生態(tài)產品。各類主體功能區(qū)，包括城市化地區(qū)，應該充分重視提供生態(tài)產品，同時要大幅度降低開發(fā)強度，把更多的空間留給綠地。也就是在發(fā)展經濟的同時要重視保護和修復生態(tài)環(huán)境，增強生態(tài)產品的生產能力。

　　第三是優(yōu)化空間結構。主要指實行用途管制，對基本農田、生態(tài)空間的占用進行管制；建立開發(fā)許可權制度，同步鼓勵生態(tài)修復、耕地復墾、實現(xiàn)開發(fā)權交易；優(yōu)化城市、農業(yè)、生態(tài)空間結構；優(yōu)化工業(yè)、居住、公共服務、基礎設施的空間結構。

　　第四是編制實施空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃是以空間發(fā)展為對象的規(guī)劃，是空間發(fā)展的指南，是各類開發(fā)建設活動和約束開發(fā)行為的第二準則。

　　第五是統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理。首先要建立生態(tài)環(huán)境治理的空間單元，比如四川盆地的空間治理、大氣治理要建立在什么樣的空間單元基礎上，包不包括重慶和其他西部地區(qū)，還是就在成都行政區(qū)范圍之內？還有各地區(qū)都面臨的水的共治問題，如水資源、水環(huán)境怎么統(tǒng)籌治理的問題等。

　　第六是基礎設施互聯(lián)互通。目前，我國在城市規(guī)劃建設中，一小時經濟圈建了不少，但是經濟圈內部軟件差距還非常大，需要重點建設基礎設施。

　　第七是統(tǒng)籌使用財政轉移支付。第八是實行差異化考核評價。第九是組建協(xié)調辦公室，對跨行政區(qū)的空間治理要有專門的機構。

　?。ㄗ髡呦等珖f(xié)常委、經濟委員會副主任，中央財經委員會辦公室原副主任。本文根據(jù)其在第十四屆“清華大學公共管理高層論壇：高質量發(fā)展與現(xiàn)代治理體系”上發(fā)言整理。）