紐約地鐵的臟亂差是獨(dú)一無(wú)二的，其暴露出來(lái)的制度問(wèn)題卻可能是全球共有的。

　　初來(lái)紐約的人，無(wú)不為這座世界超級(jí)大城市的地鐵之臟而感到震驚。只要在紐約生活久了，再內(nèi)向的人，一旦吐槽起這地鐵系統(tǒng)的晚點(diǎn)、臭味和狹小，也總能滔滔不絕。紐約地下的不堪入目與其地上的繁榮形成了鮮明的對(duì)比。紐約作為全球經(jīng)濟(jì)之都，其市政府每年財(cái)政收入高達(dá)800億美元。如此龐大的市政府，為何仍然無(wú)法投資改善這座城市賴以生存的地鐵系統(tǒng)？這一切，還得從40多年前的一場(chǎng)財(cái)政危機(jī)說(shuō)起。

　　1.財(cái)政危機(jī)

　　1960年代后期以及1970年代對(duì)于紐約來(lái)說(shuō)是一個(gè)灰色的時(shí)期。美國(guó)整體的戰(zhàn)后繁榮不復(fù)存在，紐約市的犯罪率更是居高不下。社會(huì)動(dòng)蕩，人心惶惶，紐約那時(shí)是名副其實(shí)的“罪惡之城”。在經(jīng)濟(jì)下行的基礎(chǔ)上，紐約市政府也瀕臨破產(chǎn)，公共開(kāi)支入不敷出，許多市政設(shè)施的維護(hù)陷入了泥潭。據(jù)不可靠消息，紐約如今地鐵站內(nèi)隨處可見(jiàn)的涂鴉和污物，有些還是1970年代留下的“文物”。但是，1970年代對(duì)紐約地鐵的影響，不僅僅只是墻上的幾個(gè)涂鴉而已；財(cái)政危機(jī)給地鐵系統(tǒng)從制度層面埋下了更深層次的“禍根”。

　　2.地方債

　　財(cái)政是一座城市的命脈。紐約市政府用兩種方式為公共服務(wù)籌錢：第一種是一般性政府收入，第二種則是舉債。一般性政府收入指的是各類稅收、執(zhí)照費(fèi)、水電費(fèi)等收入，這些錢用于支付警察、公務(wù)員、公立學(xué)校老師等人的工資以及政府日常運(yùn)營(yíng)的開(kāi)銷。紐約州現(xiàn)行的法律規(guī)定，市政府的一般性收入和支出必須平衡，即政府不能花的比掙得多。當(dāng)市政府需要建設(shè)大型市政項(xiàng)目時(shí)，則可以選擇舉債。無(wú)論是新修道路還是公園翻新，只要這個(gè)項(xiàng)目滿足造價(jià)高于35000美元和使用壽命大于5年等條件，政府便可以發(fā)行債券等金融工具來(lái)為項(xiàng)目借錢，日后再還。

　　然而在1970年代，政府借錢的條件有些過(guò)于寬松了：紐約市政府除了發(fā)債來(lái)建設(shè)市政工程，還用借來(lái)的錢支付起了公務(wù)員工資等日常開(kāi)銷。當(dāng)時(shí)，紐約市政府發(fā)現(xiàn)稅收已不夠用，之前借來(lái)的錢也還不上了，便繼續(xù)向銀行借更多的錢，以債還債。如此一來(lái)，政府的債務(wù)越積越多，信用評(píng)級(jí)直線下降。

　　終于有一天，銀行決定不再向紐約市政府發(fā)放貸款。斷了“財(cái)路”的紐約市，瞬間面臨著破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)危機(jī)，時(shí)任紐約州州長(zhǎng)和紐約市市長(zhǎng)一齊跑去美國(guó)首都華盛頓向總統(tǒng)求助，希望聯(lián)邦政府可以伸出援手，幫助紐約這座全美第一大城市渡過(guò)難關(guān)?？墒强偨y(tǒng)認(rèn)為這場(chǎng)財(cái)政危機(jī)不是天災(zāi)，而是人禍，于是拒絕在當(dāng)時(shí)立刻提供救助。1975年10月30日，紐約當(dāng)天報(bào)紙的頭版標(biāo)題是：“總統(tǒng)對(duì)紐約說(shuō)：去死吧（Ford to City: Drop dead）。”

　　3.州政府接管紐約市地鐵

　　盡管后來(lái)紐約市通過(guò)各種途徑避免了破產(chǎn)并漸漸化解了財(cái)政危機(jī)，總體地來(lái)看，在這場(chǎng)危機(jī)中，紐約的一些解決方案其實(shí)并不利于城市未來(lái)的發(fā)展。將地鐵系統(tǒng)“移交”給州政府就是這樣一個(gè)“錯(cuò)誤”決定。

　　你沒(méi)有看錯(cuò)，紐約市地鐵的管理者并不是市政府，而是州政府。當(dāng)年，在紐約市財(cái)政全面崩盤之前，州政府創(chuàng)立了Metropolitan Transportation Authority（大都會(huì)交通署，簡(jiǎn)稱MTA）。MTA的前身已經(jīng)管理著紐約州內(nèi)數(shù)條連接市區(qū)和郊區(qū)的鐵路、隧道以及橋梁，擁有可觀的過(guò)路費(fèi)收入。之所以讓MTA于1968年正式接管紐約市的地鐵系統(tǒng)，其實(shí)正是希望州內(nèi)鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施的收入可以貼補(bǔ)地鐵系統(tǒng)的支出。這在當(dāng)時(shí)紐約市慘不忍睹的經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)在是最佳解決方案了。這樣一來(lái)，紐約州政府便接管了紐約市的地鐵，成為了這條全美最大、最老的地下軌道網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)者。

　　4.制度矛盾

　　將地鐵系統(tǒng)從市政府移交給州政府進(jìn)行管理，雖然在經(jīng)濟(jì)層面解決了危機(jī)時(shí)期的一部分財(cái)政問(wèn)題，卻在制度層面為地鐵系統(tǒng)日后的發(fā)展埋下了禍根。隨著紐約這座城市的經(jīng)濟(jì)回暖，地鐵使用人數(shù)逐年攀高并給這個(gè)老舊且龐大的地鐵系統(tǒng)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　設(shè)施的維護(hù)、更新和改造，都需要非常大筆的投資。然而，近幾年來(lái)，紐約市長(zhǎng)和紐約州長(zhǎng)每年都要針對(duì)地鐵的投資問(wèn)題“撕逼”好幾輪。在2017年的喊話中，州長(zhǎng)認(rèn)為：地鐵網(wǎng)絡(luò)既然全部落在紐約市區(qū)范圍內(nèi)，市政府就應(yīng)該給MTA出更多的錢來(lái)更新地鐵設(shè)施。市長(zhǎng)則認(rèn)為：市政府每年向MTA支付的錢超過(guò)了100億美元（包括所有的地鐵票收入），市政府的貢獻(xiàn)相當(dāng)于MTA每年運(yùn)營(yíng)支出的70%還要多，州政府作為MTA的掌控者，應(yīng)該承擔(dān)更新地鐵系統(tǒng)的額外投資。

　　紐約市長(zhǎng)和州長(zhǎng)針對(duì)地鐵投資的拉鋸戰(zhàn)，正是一個(gè)經(jīng)典的委托 – 代理問(wèn)題（Principal – Agent Problem）。委托 – 代理問(wèn)題是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)最基礎(chǔ)的模型：委托人因?yàn)樾屎头止さ仍?，將原本自己該做的事情轉(zhuǎn)交給代理人去做；然而，如果代理人有著自己其他的目的，他便有可能背著委托人用其資源去滿足代理人自身的利益，而不是去做好委托人一開(kāi)始交代給他的事。委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱，尤其加重了這種目標(biāo)不一致所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　在紐約地鐵系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)這件事上，市政府是委托人，他在自身財(cái)政周轉(zhuǎn)不靈的時(shí)候，將任務(wù)轉(zhuǎn)交給了州政府這個(gè)代理人，希望州政府能用自身更廣泛的交通系統(tǒng)收入來(lái)源，來(lái)解決地鐵系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。

　　可是，州政府也有著自己的“小算盤”——紐約州是個(gè)大州，州政府面對(duì)的選民不僅僅是紐約市的居民而已，它更重要的目的是要滿足整個(gè)州的大部分城市的需求。如果州政府“偏心”為紐約市地鐵進(jìn)行大筆的撥款，紐約州其他地方的人便會(huì)不高興。雖然紐約市人口眾多，但紐約州畢竟還有50%以上的居民住在其他城市，如果紐約州長(zhǎng)僅僅只照顧紐約市的需求，是不一定可以贏得了州內(nèi)選舉的。如此一來(lái)，州政府和市政府不同的政治目標(biāo)，導(dǎo)致了兩者之間難以形成融洽的代理合作關(guān)系?，F(xiàn)在的市政府和州政府并不是都沒(méi)有錢，而是雙方一開(kāi)始定下的代理機(jī)制反而最終使得兩者都不愿意多出錢。

　　所以說(shuō)，1960及70年代的經(jīng)濟(jì)下行和政府借貸條件過(guò)松等因素導(dǎo)致了紐約市的一場(chǎng)財(cái)政危機(jī)。市政府為了平安度過(guò)這場(chǎng)危機(jī)，將地鐵系統(tǒng)轉(zhuǎn)交給了州政府進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)。然而，市政府和州政府畢竟政治動(dòng)機(jī)并不完全一致，州政府本就無(wú)法“忠心耿耿”地為市政府服務(wù)，委托 – 代理問(wèn)題難以避免。這樣一來(lái)，市長(zhǎng)和州長(zhǎng)便針對(duì)地鐵系統(tǒng)的投資問(wèn)題爭(zhēng)論不止，年久失修的紐約地鐵得不到更多的資金，也就因此變得越來(lái)越臟，晚點(diǎn)次數(shù)越來(lái)越多。

　　5.最后，稍微談?wù)劵A(chǔ)設(shè)施投資

　　基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)從來(lái)都不僅僅是個(gè)技術(shù)問(wèn)題。

　　紐約地鐵背后的故事表明，城市基建的狀況如何甚至都不僅僅是“有沒(méi)有錢”的問(wèn)題，而是多方協(xié)作機(jī)制的問(wèn)題。紐約的州政府和市政府并不是都沒(méi)有資金，而是兩者一開(kāi)始建立的合作關(guān)系反而由于委托 – 代理問(wèn)題而使得雙方的合作最終出現(xiàn)摩擦，造成了1+1=0的尷尬局面。

　　人與人、組織與組織之間簽訂條約、制定最初的合作框架并不難，但是多方之間動(dòng)機(jī)不一致、信息不對(duì)稱等問(wèn)題，卻可能最終使得合作關(guān)系無(wú)法有效落實(shí)。這正是廣義的制度問(wèn)題?；A(chǔ)設(shè)施的資金需求量大、受惠群體范圍廣、涉及組織多，這類資產(chǎn)的建設(shè)尤其容易出現(xiàn)制度層面的矛盾和死結(jié)。在任何國(guó)家、任何政治體制以及任一經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，多方合作都是可能存在隱患的。

　　城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的根本，是找到有效的方法使得目的和動(dòng)機(jī)不同的人向著同一方向前進(jìn)。在紐約，州政府直接管理市政設(shè)施算是這座城市的“奇葩”之處。但其實(shí)，國(guó)內(nèi)外其他城市的建設(shè)和發(fā)展也常會(huì)遇到各級(jí)政府、開(kāi)發(fā)商以及社會(huì)組織間的相互合作以及其中的各種阻力和摩擦。當(dāng)我們?cè)诳创罔F老舊等基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題時(shí)，我們到底該討論些什么呢？