導(dǎo)讀

　　習(xí)近平總書記指出 ：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的未來發(fā)展必須“順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待”，在“認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”的基礎(chǔ)上，努力提高規(guī)劃的合理性，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃未來發(fā)展的基礎(chǔ)所在。中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)工作委員會(huì)編撰了《理性規(guī)劃》（中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2016）一書，厘清當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展中的問題，并引發(fā)對(duì)未來前景的思考。

　　1、前言

　　規(guī)劃體系的變革，前所未有地同國(guó)家的改革進(jìn)程深入密切地聯(lián)系在一起。黨的十八屆三中全會(huì)提出 ：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在全面深化改革的進(jìn)程中，國(guó)家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化是改革目標(biāo)的重要組成，是規(guī)劃工作者在理論和實(shí)踐上面臨的重大課題。

　　本文結(jié)合近年“多規(guī)合一”的規(guī)劃實(shí)踐，從概念層面和制度層面談?wù)勛约簩?duì)建立空間規(guī)劃體系的一些粗淺看法。首先著重分析國(guó)家空間治理的基本價(jià)值導(dǎo)向 ；然后對(duì)比研究空間規(guī)劃的基本概念，領(lǐng)會(huì)目前改革中對(duì)“空間規(guī)劃”的作用定位 ；在此基礎(chǔ)上，理清“空間規(guī)劃”與“多規(guī)合一”的關(guān)系，提出“多規(guī)合一”作為一種工作方法，是編好空間規(guī)劃的必要條件，但不能簡(jiǎn)單將“多規(guī)合一”的技術(shù)成果等同于“空間規(guī)劃”；而編好“空間規(guī)劃”、“戰(zhàn)略引領(lǐng)”、“底線管控”、“全方位協(xié)同”是自始至終需要把握好的三個(gè)關(guān)鍵要素?？傊?，在中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)工作委員會(huì)展開討論“理性規(guī)劃”的話題時(shí)，我結(jié)合最近幾年參與和觀察“多規(guī)合一” 試點(diǎn)的經(jīng)歷和體會(huì)，就當(dāng)下規(guī)劃改革的問題做些梳理，拋磚引玉， 請(qǐng)大家指正。

　　2、國(guó)家空間治理的價(jià)值導(dǎo)向

　　國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體，有了良好的國(guó)家治理體系才能真正提高治理能力。國(guó)家治理體系包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系 。[1]由于空間是行政、市場(chǎng)、社會(huì)等一切行為的載體，空間治理通過對(duì)國(guó)土空間要素進(jìn)行控制和引導(dǎo)的一系列制度安排，直接或者間接地影響政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)和過程，使之全方位地體現(xiàn)出國(guó)家在優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略意圖和價(jià)值取向。

　　黨的十八大（2012）提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局。在中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三五個(gè)五年規(guī)劃的建議（2015）中明確指出，“綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)。必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻(xiàn)”。全球視野之下，建設(shè)美麗中國(guó)，推進(jìn)生態(tài)文明，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是國(guó)家空間治理的基本的價(jià)值導(dǎo)向。

　　將綠色發(fā)展的理念貫徹到優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)的全過程中，一個(gè)基本問題就是要明確“國(guó)土”的涵義。國(guó)土并不主要指“國(guó)家的土地”，其內(nèi)涵是“地域”“、區(qū)域”、 “地域空間”等意 [2]。國(guó)土空間的規(guī)劃，不僅有空間尺度的屬性，也有公共管理的屬性，因此必然同行政體制相適應(yīng)，在空間尺度和管理層級(jí)上都應(yīng)當(dāng)是多層次的。

　　從這個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)應(yīng)認(rèn)識(shí)到，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的目標(biāo)，需在制度上作出系統(tǒng)的安排，做到城鄉(xiāng)的全域覆蓋和中央 - 省區(qū) - 市縣分級(jí)管理、緊密銜接，跨越宏中微觀，大到區(qū)域?qū)用娴娜说仃P(guān)系，小到城市和鄉(xiāng)村的土地使用、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施支撐和人居環(huán)境品質(zhì)?？梢栽O(shè)想， 改革后建立的空間規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)具有體系的完整性、功能的系統(tǒng)性、治理的有效性。在保障國(guó)家重大的戰(zhàn)略部署通過不同空間尺度上的規(guī)劃逐層落實(shí)的同時(shí)，空間治理應(yīng)具有政府、市場(chǎng)、社會(huì)的多重維度，要強(qiáng)調(diào)不同治理主體內(nèi)部和層級(jí)之間的協(xié)同，逐步實(shí)現(xiàn)一個(gè)整體性的國(guó)家空間治理范式。

　　在這個(gè)方向上，我們已經(jīng)開始行動(dòng)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014）提出“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”；中央城市工作會(huì)議（2015）提出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃， 推進(jìn)‘多規(guī)合一’”；在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（2016） 中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一。在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國(guó)土資源管理部門合一。”無論“多規(guī)合一”，還是“兩規(guī)合一”，都是圍繞“空間類規(guī)劃打架” 這個(gè)現(xiàn)象，率先從政府治理內(nèi)部解決治理結(jié)構(gòu)碎片化的問題。這項(xiàng)改革行動(dòng)的實(shí)質(zhì)， 就是朝著實(shí)現(xiàn)整體性的國(guó)家空間治理邁進(jìn)。

　　回顧十八大以來相關(guān)的中央文件，關(guān)于空間治理體系改革的部署有許多重要論述。十八屆五中全會(huì)（2016）明確了建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系。

　?。?）  關(guān)于空間規(guī)劃體系，五中全會(huì)指出“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。

　　（2） 關(guān)于用途管制，其背景是國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的改革。習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明（2013 年11 月 15 日）中指出，完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。關(guān)于用途管制的具體措施，十八屆三中全會(huì)文件提出（2013）“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限”，在《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》（2017）中有提出劃定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，即“三區(qū)三線”。

　?。?） 關(guān)于差異化績(jī)效考核，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）明確提出， 通過制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法，“把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系”，體現(xiàn)“不同區(qū)域主體功能定位”。

　　毋庸置疑，在上述構(gòu)成國(guó)家空間治理體系的組成部分中，建立空間規(guī)劃體系是一項(xiàng)具有根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的工作，需要問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向并重，立足當(dāng)前、面向未來、統(tǒng)籌謀劃。當(dāng)前，進(jìn)一步做好頂層設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)深化改革的目標(biāo)仍然是一項(xiàng)值得廣泛實(shí)踐和不斷探索的緊迫任務(wù)。

　　3、空間規(guī)劃涵義的比較

　　3.1   空間規(guī)劃的歐洲語境

　　討論“建立空間規(guī)劃體系”，先要弄清楚什么是“空間規(guī)劃”。在我國(guó)規(guī)劃理論研究中，“空間規(guī)劃”是一個(gè)舶來的專業(yè)術(shù)語。在我們收集到的英語文獻(xiàn)內(nèi)，1993 年出版的關(guān)于英國(guó)規(guī)劃體系的著作中，還沒有出現(xiàn) Spatial Planning（空間規(guī)劃）這個(gè)關(guān)鍵詞 [3]。正如 Nadin（2000）所說，英文文獻(xiàn)中的“空間規(guī)劃”一詞，在 1990 年代的歐洲如歐盟的共同貨幣一樣流行起來，但是涵義的理解上是比較混亂的，“這是因?yàn)槭褂玫谋尘埃–ontext）和意圖（Purpose）不同”[4]。我認(rèn)為正是在 1990 年代后期，這個(gè)概念傳播到我國(guó)規(guī)劃界，并且影響了我們對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展定位的認(rèn)識(shí)，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)空間資源的宏觀調(diào)控作用是大勢(shì)所趨，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者首先提出改革規(guī)劃體制，發(fā)展建立我國(guó)的空間規(guī)劃體系。

　　在歐洲，“空間規(guī)劃”到目前有兩個(gè)基本用法：

　　一個(gè)用法是在歐洲治理體系的意義上，“空間規(guī)劃”作為一種國(guó)與國(guó)之間的協(xié)同機(jī)制和方法，對(duì)諸如交通、區(qū)域政策和農(nóng)業(yè)等部門政策的空間影響進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)歐洲各國(guó)在歐盟憲法下的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免不協(xié)調(diào)的建設(shè)活動(dòng)在歐盟層面帶來負(fù)面效應(yīng)。我們大家熟悉的《歐洲空間發(fā)展展望》（European Spatial Development Perspective，ESDP，1999），常常被以為是歐洲的空間規(guī)劃，事實(shí)上這是誤讀，這份文件并非規(guī)劃文件。在歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)的形成中，突破國(guó)家之間的壁壘，勢(shì)必推動(dòng)了規(guī)劃問題的國(guó)際化 [5]（Internationalization of Planning Issues），但歐盟并沒有一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，只是在歐盟的空間尺度上發(fā)揮“空間規(guī)劃” 的協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)歐盟各國(guó)對(duì)發(fā)展問題達(dá)成共識(shí)。

　　另一個(gè)用法是指在國(guó)家治理體系的意義上，指特定國(guó)家和地區(qū)對(duì)空間發(fā)展和/或物質(zhì)性的土地使用的管理。在歐洲英文（Euro-English）中，“空間規(guī)劃”作為一個(gè)通用的術(shù)語，是“政府管理空間發(fā)展的整個(gè)系統(tǒng)”的統(tǒng)稱，具體到各國(guó)則有不同形式和名稱。例如，在英國(guó)習(xí)慣上稱為城鄉(xiāng)規(guī)劃（Town and Country Planning），德國(guó)和奧地利被稱為空間規(guī)劃（Raumplanung），到法國(guó)被稱為城市規(guī)劃或國(guó)土整治（Urbanisme or Amenagement du Territoire）[6]。盡管到了各國(guó)具體的名稱不同，但是具體到一國(guó)，“空間規(guī)劃”就是我們所說的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”或者“城市和區(qū)域規(guī)劃”。

　　歐盟層面的空間政策與歐盟各國(guó)的空間規(guī)劃（國(guó)內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系）之間有著緊密的聯(lián)系和互動(dòng)，也成為歐洲規(guī)劃界研究的重點(diǎn)問題。在歐洲一體化的大背景下，規(guī)劃領(lǐng)域更加廣泛使用“空間規(guī)劃”這一術(shù)語，出現(xiàn)了一些更為靈活的用法。例如，有英國(guó)的規(guī)劃文獻(xiàn)中出現(xiàn)“Regional Spatial Planning”（區(qū)域性的空間規(guī)劃）的用法，指英國(guó)的空間規(guī)劃從過去自上而下、目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的方式轉(zhuǎn)向更有地方特點(diǎn)的方式[7]。

　　3.2  “空間規(guī)劃”是新的規(guī)劃類型

　　有了這些了解，我們便不難看到，盡管我們借用了歐洲“空間規(guī)劃”的術(shù)語， 但是既沒有強(qiáng)調(diào)它對(duì)各類具有空間影響的政策的“協(xié)調(diào)作用”，也沒有采取“城市和區(qū)域規(guī)劃”的統(tǒng)稱方式，而是給了新的定義，對(duì)空間規(guī)劃的作用做了自己的定位。

　　在《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）的總體要求中，明確“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”，這意味著我國(guó)的規(guī)劃體制改革把“空間規(guī)劃”定位為“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”的“基礎(chǔ)”，解決的是“因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題”。在 2017 年年初中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》的總體要求中，闡明了“空間規(guī)劃”的主要內(nèi)容是“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析國(guó)土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（以下稱“三區(qū)三線”），注重開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃”。

　　在頂層設(shè)計(jì)中，提出我國(guó)的“空間規(guī)劃”是針對(duì)各類空間性規(guī)劃存在的問題， 打破各類規(guī)劃條塊分割、各自為政的局面，“統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃”、“合理整合協(xié)調(diào)各部門空間管控手段”，可見“多規(guī)合一”的要求是“空間規(guī)劃”的應(yīng)有之意。但其核心是以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，以“三區(qū)三線” 為載體，構(gòu)造一個(gè)位于其他規(guī)劃之上的新的規(guī)劃類型。同是“空間規(guī)劃”，歐洲的用法多是作為規(guī)劃體系的統(tǒng)稱或者表達(dá)歐洲一體化意識(shí)的“城市和區(qū)域規(guī)劃”的別稱，而我國(guó)當(dāng)前政策的考慮則是設(shè)計(jì)一種新的具體的規(guī)劃工作類型，在術(shù)語的用法和內(nèi)涵意義上有著巨大差別，如果開展相關(guān)的國(guó)際規(guī)劃比較研究，術(shù)語的使用和案例的借鑒皆應(yīng)格外慎重。

　　4、空間規(guī)劃與“多規(guī)合一”

　　4.1  “多規(guī)合一”成果不等同于“空間規(guī)劃”

　　按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015），我國(guó)的空間規(guī)劃分為國(guó)家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級(jí)。在編制省級(jí)空間規(guī)劃的試點(diǎn)工作中， 一項(xiàng)主要內(nèi)容就是“三區(qū)三線”的空間劃分，并且要求明確分解到市縣的三類空間比例、開發(fā)強(qiáng)度等控制指標(biāo)。在制度設(shè)計(jì)中，這些控制指標(biāo)成為不同層級(jí)的空間規(guī)劃相互銜接的重要紐帶，視為“優(yōu)化空間組織和結(jié)構(gòu)布局，提高發(fā)展質(zhì)量和資源利用效率，形成可持續(xù)發(fā)展的美麗國(guó)土空間”的重要抓手。

　　那么，制定空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”是什么關(guān)系呢？

　　在實(shí)踐中，“多規(guī)合一”實(shí)踐有兩種真實(shí)的狀態(tài)，反映出對(duì)“多規(guī)合一”概念理解上的不同。

　　第一種情況下，一些城市因?yàn)橛凶陨隙碌墓ぷ饕螅?qǐng)來規(guī)劃編制單位， 像以往規(guī)劃編制工作那樣，對(duì)政府部門作出動(dòng)員后，由規(guī)劃編制單位具體調(diào)查研究， 在統(tǒng)一的信息平臺(tái)上，統(tǒng)一坐標(biāo)、統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)各個(gè)部門矛盾沖突的管理要求逐一進(jìn)行協(xié)調(diào)，也就是大家常說的“消除矛盾圖斑”，市委市政府在決策過程中不斷協(xié)調(diào)解決部門矛盾，特別針對(duì)土地和空間發(fā)展指標(biāo)方面化解沖突，為未來發(fā)展留下更多的空間。

　　這種情形下，“多規(guī)合一”更多地被理解為技術(shù)性的工作——編制的技術(shù)人員花費(fèi)大量時(shí)間在信息平臺(tái)上消除“矛盾圖斑”，解決政府各部門之間相互矛盾沖突的管理要求——但最后往往會(huì)陷入迷茫，連技術(shù)成果都不知如何來命名。其原因在于規(guī)劃工作實(shí)際定位在技術(shù)層面，雖然在一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上協(xié)調(diào)了政府各個(gè)部門的空間管理要求，但是因?yàn)闆]有把這項(xiàng)工作同提高城市治理能力充分深入地結(jié)合起來，很多管理部門的思想認(rèn)識(shí)還停留在一般性的工作配合層面上，“多規(guī)合一”的長(zhǎng)效機(jī)制沒有建立，費(fèi)了“洪荒之力”消除的成千上萬“矛盾圖斑”之后，預(yù)料今后還會(huì)不斷產(chǎn)生。

　　第二種情況，雖然也是把“多規(guī)合一”作為一種工作手段，但著眼于提高政府治理能力，協(xié)調(diào)政府各個(gè)管理部門之間的關(guān)系，不是局限于管理矛盾的消除， 而是要放在一個(gè)深化改革的背景下，著眼整體，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，探索建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求、利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌政府、社會(huì)和市民發(fā)展積極性、行政管理上各司其職、分工協(xié)作的長(zhǎng)效機(jī)制。例如，按照廈門“多規(guī)合一”試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，它重點(diǎn)解決了四個(gè)方面的問題，即解決了空間類規(guī)劃打架、資源環(huán)境保護(hù)不利、行政審批效率低下和公眾參與監(jiān)督不足的問題（王蒙徽，2015）。廈門在城市層面探索了城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑，意義存在于政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理等多維度，并不只囿于“空間治理”的范疇。同是“多規(guī)合一”，工作開展的理念、重點(diǎn)、深度、效果都有很大的差別。

　　這兩種實(shí)踐的狀況說明，單就“多規(guī)合一”的技術(shù)成果而言，并不能簡(jiǎn)單等同于試點(diǎn)方案所設(shè)想的“空間規(guī)劃”。“多規(guī)合一”和空間規(guī)劃二者的聯(lián)系在于，“多規(guī)合一”作為一種工作方法，是編好空間規(guī)劃的必要條件，因?yàn)?ldquo;三區(qū)三線”的空間劃分有賴于整合政府各部門與空間相關(guān)的管理要求。不過，“多規(guī)合一”要能從手段方法上升成為制度安排，關(guān)鍵取決于政府在推行“多規(guī)合一”工作時(shí)采取的理念、目標(biāo)、路徑、深度。

　　“多規(guī)合一”是手段，不是目的 [8]。有質(zhì)量的“多規(guī)合一”，不是技術(shù)性工作，應(yīng)是著眼于深化改革的目標(biāo)，以提高政府空間治理的實(shí)效和長(zhǎng)效作為衡量標(biāo)尺， 在組織方式、制度安排、政策成果方面都需要多做謀劃、勤下功夫，解決政府各部門協(xié)同管理水平低下的問題，圍繞生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展建立更加理想的空間治理的體制和機(jī)制。

　　4.2   貫穿空間規(guī)劃的三個(gè)關(guān)鍵要素

　　推進(jìn)國(guó)家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，空間類規(guī)劃打架是其中一個(gè)突出問題，因此，以問題為導(dǎo)向，開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，推動(dòng)規(guī)劃體制的改革。事實(shí)上，空間類規(guī)劃打架只是問題的表象。在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，政府各部門努力轉(zhuǎn)變政府職能，越發(fā)重視通過規(guī)劃來發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)和調(diào)控作用，但在這個(gè)改革過程中空間上缺乏協(xié)同，政出多門，造成審批和決策的效率下降， 而該管的沒有管住，整體上政府治理能力無法到位。這些問題是改革和發(fā)展中的問題，需要在發(fā)展中去解決。也就是說，我們要在深化改革的過程中把政府各部門涉及空間的管理要求協(xié)同起來，統(tǒng)一在一個(gè)目標(biāo)之下、一個(gè)平臺(tái)之上，所以“多規(guī)合一”的“一”是通過協(xié)調(diào)達(dá)到行動(dòng)的“統(tǒng)一”，而不是簡(jiǎn)單地把管理部門的各種規(guī)劃合成一個(gè)部門的一個(gè)規(guī)劃。上文強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃的分層分級(jí)，不僅基于空間尺度的屬性，而且基于公共管理的屬性，這就是形成這個(gè)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)。

　　當(dāng)然，在政府部門的各種規(guī)劃中，并不都是不可合并的，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的兩規(guī)合一，無論在技術(shù)上還是在體制上，都通過實(shí)踐證明完全是可以行得通的。在全國(guó)政協(xié)雙周會(huì)（2016）上提出的“多規(guī)融合、兩規(guī)合一”應(yīng)該是一個(gè)很有價(jià)值的改革思路 [9]。

　　回到“空間規(guī)劃”的問題上來，本著“多規(guī)合一”的改革思想，在試點(diǎn)項(xiàng)目總結(jié)基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為要編好“空間規(guī)劃”，“戰(zhàn)略引領(lǐng)”、“底線管控”、“全方位協(xié)同”是自始至終需要把控的三個(gè)關(guān)鍵要素  [10]：

　　第一，無論是在省還是市縣的空間層面，制定發(fā)展戰(zhàn)略，確定戰(zhàn)略的目標(biāo)與定位，都是空間規(guī)劃工作的重中之重。每個(gè)地方都需要從戰(zhàn)略上明確自己“兩個(gè)一百年”和實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路徑，來決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和空間資源配置的策略和綜合方案，由此才形成協(xié)同整合各種規(guī)劃的取舍標(biāo)準(zhǔn)。在統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)之下，各個(gè)部門分工協(xié)作，提高政府行政效能，這才是“多規(guī)合一” 的要領(lǐng)。不是為了“多規(guī)合一”才“多規(guī)合一”，要用全社會(huì)高度認(rèn)同的發(fā)展戰(zhàn)略來統(tǒng)領(lǐng)“多規(guī)合一”。

　　第二，為了牢牢把握發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，“要善于運(yùn)用底線思維的方法，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果”（習(xí)近平總書記講話）。戰(zhàn)略思維和底線思維的統(tǒng)合，是具有重要意義的?？臻g規(guī)劃要把國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全、糧食安全、城鄉(xiāng)安 全擺在優(yōu)先地位，客觀分析可能出現(xiàn)的問題，制定妥善解決問題的方案。生態(tài)保 護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界正是面對(duì)資源環(huán)境領(lǐng)域的嚴(yán)峻挑 戰(zhàn)，在規(guī)劃領(lǐng)域逐步落實(shí)的一套底線管控的工具，確保生態(tài)文明建設(shè)中資源環(huán)境 保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有一個(gè)基本的和諧關(guān)系。當(dāng)然，著眼于政府行政效能的提高， 未來這些“底線”是否有必要整合、如何整合，都是值得思考和實(shí)踐的問題。此外， “美麗中國(guó)建設(shè)”不僅需要通過底線管控，而且更需要以真善美的思想境界來積極勾畫和營(yíng)造美好的人居環(huán)境。

　　第三，全方位協(xié)同是空間規(guī)劃應(yīng)秉持的治理理念。在工作初期，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、坐標(biāo)系不一致、規(guī)劃編制依據(jù)不統(tǒng)一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)劃編制期限不統(tǒng)一都是集中暴露的問題，在這些方面做好協(xié)同是必需的。當(dāng)這些技術(shù)性問題得到解決之后，建立各層級(jí)政府之間、政府各部門之間長(zhǎng)效的協(xié)同機(jī)制成為做好空間規(guī)劃的關(guān)鍵。再接下來，若著眼于全面深化改革的要求，“全方位協(xié)同”的根本是有效落實(shí)好“五個(gè)統(tǒng)籌”，特別是在政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理的層面作出更為整體的體制、機(jī)制改革。

　　李克強(qiáng)總理 2016 年 3 月 22 日在三亞考察海南省“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作時(shí)指出，“這項(xiàng)改革說到底是簡(jiǎn)政放權(quán)。各部門職能有序協(xié)調(diào)，解決規(guī)劃打架問題，是簡(jiǎn)政 ；一張藍(lán)圖繪好后，企業(yè)作為市場(chǎng)主體按規(guī)劃去做，不再需要層層審批， 是放權(quán) ；政府職能要更多體現(xiàn)在事中事后，是監(jiān)管”。“多規(guī)合一”作為手段，用來推動(dòng)政府空間治理能力提升的過程，同時(shí)就是改革政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理的過程，是全面提升國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的過程。

　　5、結(jié)    語

　　20 年前，為了強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)空間資源配置的宏觀調(diào)控作用，我們提出在城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)上發(fā)展建立我國(guó)的空間規(guī)劃體系，甚至規(guī)劃工作者提出全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃就是我國(guó)的空間規(guī)劃[11]。如果說那時(shí)的觀點(diǎn)主要是基于技術(shù)和理論做出的判斷，那今天在全面深化改革的歷史進(jìn)程中，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，建立空間規(guī)劃體系，就真正成為城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的歷史性的挑戰(zhàn)。

　　過去，在體制和機(jī)制不健全的條件下，“我國(guó)地域空間規(guī)劃職能和體制的矛盾突出，而政府對(duì)地域空間的管制又很不得力”[12]，花費(fèi)人力物力編制完成的許多規(guī)劃無法在國(guó)家空間治理的系統(tǒng)中發(fā)揮出應(yīng)有作用，譬如“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”就常被社會(huì)和專業(yè)人員詬病為“無用”。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)在城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)與理論方面的積累已經(jīng)是比較充分的，但是在制度性的變革中，擺在我們面前的任務(wù)是嚴(yán)峻的。回顧十八大以來城鄉(xiāng)規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”實(shí)踐，我們應(yīng)該深刻意識(shí)到，城鄉(xiāng)規(guī)劃在提高治理能力的維度上有了新的定位，要對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮重要引領(lǐng)作用， 城鄉(xiāng)規(guī)劃一是要積極地投身到改革實(shí)踐中，認(rèn)識(shí)領(lǐng)會(huì)改革的方向，研究探索整體性的國(guó)家空間治理范式，轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)規(guī)劃工作思路，研究新問題，制定新方案，拿出更多有推廣價(jià)值的規(guī)劃新成果服務(wù)于國(guó)家新的發(fā)展 ；二是按照規(guī)劃改革的新要求，對(duì)長(zhǎng)期以來的理論和技術(shù)做出重新的思考，更新規(guī)劃工作理念，在提高城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的前瞻性、綜合性、整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性上下功夫，探索推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、形成綠色發(fā)展方式和生活方式的規(guī)劃路徑。

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（作者信息：張兵 中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事，學(xué)會(huì)歷史文化名城學(xué)委會(huì)主任委員）