2018年自然資源部組建標(biāo)志著我國(guó)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的改革、實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”將由試點(diǎn)階段進(jìn)入系統(tǒng)性改革階段，此時(shí)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建邏輯是目前的首要任務(wù)。

　　筆者從國(guó)土空規(guī)劃構(gòu)建的前提、基礎(chǔ)、保障與支撐四個(gè)方面提出了國(guó)土空規(guī)劃構(gòu)建的建議與設(shè)想。筆者認(rèn)為規(guī)劃構(gòu)建的最大前提是，國(guó)土空間的內(nèi)涵不是單純的土地或空間，而是一個(gè)以國(guó)土空間作為載體，承載了人與自然的全要素、時(shí)空演化的整體系統(tǒng)。

　　而規(guī)劃構(gòu)建的基礎(chǔ)在于樹立整體性思維的基礎(chǔ)上對(duì)原有各類規(guī)劃原理、思路方法的有機(jī)整合。為保障規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容能夠得到有效的實(shí)施，需要建立適應(yīng)新空間規(guī)劃的“評(píng)估-監(jiān)管-問責(zé)-處罰”制度閉環(huán)，同時(shí)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度保障。此外筆者建議建立“全事實(shí)化”的信息平臺(tái)為規(guī)劃提供硬件支撐。

　　1

　　導(dǎo)言

　　2018年3月的全國(guó)兩會(huì)召公布新國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建自然資源部行使對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施等一系列職責(zé)。

　　這標(biāo)志著我國(guó)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的改革、實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”將由試點(diǎn)階段進(jìn)入全面系統(tǒng)的推進(jìn)階段，多規(guī)并行和多規(guī)打架的局面有望徹底改變并實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。

　　為此，現(xiàn)階段仍然有兩個(gè)重要問題需要解決：

　　其一，新的空間規(guī)劃體系應(yīng)該按照什么樣的邏輯關(guān)系建立？

　　其二，如何讓空間規(guī)劃得到有力的運(yùn)作支撐并且服務(wù)于簡(jiǎn)政放權(quán)和治理體系現(xiàn)代化？

　　前者的現(xiàn)實(shí)困難是，長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)、城、土、環(huán)、林、農(nóng)、海、水等各類規(guī)劃各自發(fā)展出了專業(yè)而細(xì)致的理論框架、認(rèn)識(shí)視角和技術(shù)體系，彼此之間“只見樹木不見森林”。但事實(shí)是國(guó)土空間其實(shí)是一個(gè)大系統(tǒng)，各個(gè)規(guī)劃要素彼此是內(nèi)在關(guān)聯(lián)和互動(dòng)的。

　　因此新的空間規(guī)劃體系的邏輯建立，旨在分解、重構(gòu)和融合各規(guī)劃的思想和原理，進(jìn)而在同一個(gè)國(guó)土空間載體上貫通各類規(guī)劃的規(guī)劃方法和編制體系。

　　而后者的現(xiàn)實(shí)困難，在于規(guī)劃的組織和實(shí)施還存在較大現(xiàn)實(shí)差距，政出多門、條塊分割、各管一攤、協(xié)同困難的問題。

　　此外“政府一換屆，規(guī)劃就換屆”時(shí)有發(fā)生，地方政府主體和業(yè)主部門反復(fù)修編規(guī)劃，進(jìn)一步加大了多規(guī)合一的實(shí)施難度。一旦落實(shí)在具體的工程建設(shè)審批事項(xiàng)中就暴露出最尖銳矛盾：審批規(guī)范條件相互抵觸，審批流程極度迂回曲折。

　　因此需要通過更加合理有效的規(guī)劃制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)新的空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性和有效性。

　　為此筆者結(jié)合我國(guó)空間類規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)問題，從系統(tǒng)整體性的角度出發(fā)，從國(guó)土空間的新內(nèi)涵、空間規(guī)劃思路方法整合、規(guī)劃實(shí)施制度改革以及規(guī)劃技術(shù)支撐體系建設(shè)這四個(gè)方面，提出了國(guó)土空間規(guī)劃改革的一些設(shè)想，為新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃改革提供點(diǎn)滴建議。

　　2

　　前提：國(guó)土空間內(nèi)涵重塑

　　2.1 全要素的國(guó)土空間

　　國(guó)土空間就是國(guó)家主權(quán)或主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，作為國(guó)民生存的場(chǎng)所和環(huán)境，一般包括陸地、陸上水域、領(lǐng)海、領(lǐng)空等。

　　而自然資源部的組建，標(biāo)志國(guó)土空間規(guī)劃將是在新時(shí)代的自然資源管理導(dǎo)向下，合理利用并珍惜國(guó)土空間內(nèi)的每一寸土地空間。

　　在此筆者理解，這將是國(guó)土空間作為新的“載體平臺(tái)”統(tǒng)領(lǐng)各空間類規(guī)劃的一個(gè)階段。國(guó)土空間將是全要素的國(guó)土空間。

　　何為全要素？就是人地關(guān)系組成“生命共同體”：一方面是地球表層大氣圈、水圈、生物圈、巖石圈組成的自然資源和環(huán)境巨系統(tǒng)，另一方面是人類圈的活動(dòng)反映出來(lái)的利用自然改造自然并得到自然反饋?zhàn)饔茫▓D1）。

　　國(guó)土空間規(guī)劃必須將其作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌配置和管控。因而規(guī)劃思維不可只考慮地表空間，不可僅圍繞某個(gè)要素，或者考慮問題僅限于某個(gè)圈域內(nèi)。

　　2.2 時(shí)空演化的國(guó)土空間

　　國(guó)土空間的全要素作為一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌，其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是國(guó)土空間承載的自然資源與環(huán)境本身就不是孤立的，而是由一系列要素在不同單元、范圍和層面上構(gòu)成的一個(gè)復(fù)雜的多維網(wǎng)絡(luò)體，并按照一定規(guī)律不斷變化——歸納為各種“物理性”的和“社會(huì)性”的時(shí)空演化規(guī)律：

　　“物理性”規(guī)律是廣義性的，

　　①包涵客觀的自然物理、化學(xué)、生態(tài)過程產(chǎn)生的有關(guān)氣候、水文、地質(zhì)、土地覆被與形態(tài)的狀態(tài)變化或其動(dòng)態(tài)平衡的演化規(guī)律，例如氣候變化、重力等作用下的水文和地質(zhì)過程形成的地表地下水圈（系統(tǒng)）；

　?、诎斯さ墓こ碳夹g(shù)的運(yùn)用對(duì)自然實(shí)體的客觀狀態(tài)造成改變進(jìn)而在局部地域形成的半自然系統(tǒng)，如城市營(yíng)建、跨區(qū)調(diào)水、攔蓄調(diào)控等人類的活動(dòng)參與下，又構(gòu)成了二元水文循環(huán)的新系統(tǒng)。

　　“社會(huì)性”的規(guī)律指的是人類社會(huì)系統(tǒng)，包括其組織管理，社會(huì)關(guān)系及結(jié)構(gòu)，尤其也包括其創(chuàng)造的價(jià)值和財(cái)富及其分配，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化特質(zhì)及價(jià)值觀念體系，其近似于人居環(huán)境科學(xué)中五大系統(tǒng)的人類系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)。

　　演化必然是不斷的變化過程：諸如動(dòng)態(tài)均衡，集中與擴(kuò)散，混沌與有序的轉(zhuǎn)化，規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)等規(guī)律。我們?cè)谡J(rèn)識(shí)不同國(guó)土空間系統(tǒng)中的不同子系統(tǒng)或要素的時(shí)候，都會(huì)找到許多重要的演化規(guī)律。

　　例如齊夫定律所呈現(xiàn)的冪函數(shù)規(guī)律普遍揭示了信息、河流、地下資源、物種、城鎮(zhèn)等非連續(xù)對(duì)象的規(guī)模和等級(jí)關(guān)系；邏輯斯蒂函數(shù)曲線所反映出來(lái)的生物群體演化過程和城鎮(zhèn)化的同構(gòu)性；抑或宏觀規(guī)律上自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會(huì)系統(tǒng)在受到震蕩后體現(xiàn)出來(lái)的一定恢復(fù)彈性等等。

　　因此可以說，國(guó)土空間載體下體現(xiàn)出的全要素時(shí)空演化規(guī)律，在自然系統(tǒng)與人類系統(tǒng)呈現(xiàn)的許多共通性，這啟示我們國(guó)土空間規(guī)劃思路和方法的導(dǎo)向必須是從整體出發(fā)，整合原有思路方法，縱橫聯(lián)通，將人與自然視為生命共同體的新模式。

　　3

　　基礎(chǔ)：規(guī)劃思路與方法整合

　　3.1各類規(guī)劃的原理、思路和方法整合

　　各類空間規(guī)劃中，

　　土地利用規(guī)劃基于以耕地保護(hù)與建設(shè)指標(biāo)計(jì)劃管控為抓手統(tǒng)籌全域土地利用結(jié)構(gòu)；

　　城市規(guī)劃的工作思路的優(yōu)勢(shì)在于建設(shè)空間的總體布局及其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集中解決城市發(fā)展建設(shè)問題；

　　交通規(guī)劃從交通網(wǎng)絡(luò)拓?fù)潢P(guān)系、交通流分配、成本效益權(quán)衡等思路模式考慮交通設(shè)施的戰(zhàn)略布局與建設(shè)；

　　發(fā)展規(guī)劃的體系重在對(duì)國(guó)家和地區(qū)的整體發(fā)展目標(biāo)、行動(dòng)綱領(lǐng)和項(xiàng)目作出安排；

　　環(huán)境規(guī)劃以環(huán)境改善狀態(tài)為指針，對(duì)環(huán)境污染的“源”與“流”進(jìn)行防控部署……。

　　可以看出各規(guī)劃均有各自研究的入手點(diǎn)，并解決一個(gè)特定領(lǐng)域的問題。但是與宋毅、何國(guó)祥在《大科學(xué)觀》中表達(dá)的思想類似，無(wú)論各空間類的規(guī)劃或者相關(guān)性的規(guī)劃所聚焦的對(duì)象是城市還是鄉(xiāng)村，是土地還是環(huán)境，是水系統(tǒng)還是交通體系，這些對(duì)象本身始終存在于一個(gè)統(tǒng)一的空間整體，只是為了便于深入的研究細(xì)化才彼此分開，各自形成理論和方法的體系。

　　而隨著各規(guī)劃理論與技術(shù)的不斷進(jìn)步，隨著規(guī)劃實(shí)踐不斷涌現(xiàn)新的復(fù)雜問題，也隨著人地關(guān)系過程、城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化的不斷演進(jìn)和復(fù)合，使得我們逐步認(rèn)識(shí)到各個(gè)小體系、分問題之間是必然存在聯(lián)系也需要取得聯(lián)系的，最終達(dá)到協(xié)同和整合。

　　整合的原則可以從兩方面開始考慮：

　　第一方面是“合并同類項(xiàng)”，在方法體系上對(duì)共通性的、類似性的方法進(jìn)行歸并、整合；

　　第二方面是實(shí)現(xiàn)分析的“要素聯(lián)合”，將原本割裂的國(guó)土空間要素作為一個(gè)整體進(jìn)行分析，比如將土地利用規(guī)劃中的水域、水資源規(guī)劃中的水、環(huán)境規(guī)劃中的水的環(huán)境要素、城鄉(xiāng)規(guī)劃中的水系空間等連通起來(lái)形成體系進(jìn)行分析規(guī)劃。

　　根據(jù)這兩個(gè)原則，規(guī)劃的方法體系建議從以下5個(gè)方面形成整合思路：

　?、?整合規(guī)劃的調(diào)查分析以及資料數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，統(tǒng)一空間坐標(biāo)系，集成各口徑的數(shù)據(jù)，國(guó)家及各地方可基于自然資源部的測(cè)繪和地理信息中心建立數(shù)據(jù)中心形成技術(shù)平臺(tái)。

　?、?整合形成有機(jī)融合的規(guī)劃價(jià)值體系。當(dāng)前各平行的規(guī)劃的價(jià)值體系相對(duì)各成一套，各有各的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，各有各的價(jià)值優(yōu)先性。土地利用總體規(guī)劃秉持“一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護(hù)保護(hù)環(huán)境”的價(jià)值原則；城鄉(xiāng)規(guī)劃秉持平衡效率與公平、實(shí)現(xiàn)高效便利、功能完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)綠色、環(huán)境優(yōu)美等較為常見的價(jià)值原則等。價(jià)值的選擇不同從一開始就決定了規(guī)劃矛盾的出現(xiàn)。因此在統(tǒng)一規(guī)劃體系，整合規(guī)劃思路之前，必須先整合價(jià)值序列。筆者建議從我國(guó)特定的國(guó)情、國(guó)土資源本底和人口資源環(huán)境問題出發(fā)，以國(guó)民的生命線與安全線為基本價(jià)值優(yōu)先考慮，保障基本的生活空間和基礎(chǔ)設(shè)施，接下來(lái)依次考慮生態(tài)、綠色可持續(xù)發(fā)展（圖2）。

　　③ 整合規(guī)劃分析的內(nèi)容和層次。國(guó)土空間規(guī)劃思路方法整合的主體內(nèi)容建議包含：現(xiàn)實(shí)情況基礎(chǔ)分析，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求綜合分析，反饋與評(píng)估體系整合，閾值體系整合，空間布局和重要項(xiàng)目部署，綜合與專項(xiàng)的費(fèi)效比分析，總共7個(gè)方面（表3）?？臻g規(guī)劃編制思路以此為藍(lán)本，做到“統(tǒng)一規(guī)劃，互相融合”。其中閾值體系整合是關(guān)鍵的整合內(nèi)容之一，依據(jù)合理的發(fā)展價(jià)值觀和對(duì)資源環(huán)境本底的分析，將各類空間性規(guī)劃中涉及到的管控閾值有機(jī)融合并集成到空間規(guī)劃中，為國(guó)土資源利用和人居環(huán)境發(fā)展提供完整的政策底線和上限。閾值體系設(shè)定不在于多寡，而是找到關(guān)鍵的幾個(gè)閾值。表4提供了一個(gè)整合后的閾值體系的建議框架。

　　④ 整合、歸并各類規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程，以及統(tǒng)一部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。比如整合土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原的土地基礎(chǔ)調(diào)查，有利于形成空間規(guī)劃的土地地類信息現(xiàn)狀一張圖。當(dāng)前十分迫切的是統(tǒng)一土地用途分類，以及相應(yīng)的認(rèn)定規(guī)程和管控條件，直接消除多規(guī)合一的用地沖突問題。

　　3.2要素的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和規(guī)劃的系統(tǒng)思維

　　正是因?yàn)槿貢r(shí)空演化的國(guó)土空間系統(tǒng)，我們尤其要注重這個(gè)巨系統(tǒng)中的人類與自然、整體與局部、輸入與輸出的動(dòng)態(tài)關(guān)系?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面為抓手轉(zhuǎn)變規(guī)劃思維方式，抓住國(guó)土空間規(guī)劃的“牛鼻子”：

　?。?）以人地關(guān)系作為分析的基礎(chǔ)。本著人與自然生命共同體的理念，國(guó)土空間規(guī)劃的思維著眼點(diǎn)應(yīng)該將人地關(guān)系作為整體進(jìn)行分析。

　　人地關(guān)系中人是核心，人口的總體特征以及人的個(gè)體特性均是剖析人地關(guān)系的基礎(chǔ)和紐帶：

　?、偻ㄟ^人對(duì)資源需求規(guī)律測(cè)算資源開發(fā)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，②通過人口測(cè)算城鄉(xiāng)發(fā)展的用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的發(fā)展建設(shè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，③通過人的生產(chǎn)生活消耗測(cè)算環(huán)境的影響，④通過人的地域流動(dòng)把脈城鎮(zhèn)或城市功能的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，⑤通過人的行為模式畫像可設(shè)定人們的地域生活圈的范圍與結(jié)構(gòu)……。因此人的規(guī)律決定人地關(guān)系規(guī)律，這始終是空間規(guī)劃技術(shù)方法基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。

　　（2）將要素的聯(lián)系性作為分析的重點(diǎn)。正如前文所述，國(guó)土空間系統(tǒng)中的五大圈層內(nèi)部和彼此，以及地上地下空間是不斷在互相作用著、動(dòng)態(tài)變化著和流動(dòng)著的。將這種系統(tǒng)的聯(lián)系性作為規(guī)劃分析的重點(diǎn)是新規(guī)劃思維的重點(diǎn)。

　　一方面應(yīng)當(dāng)試圖描述規(guī)劃范圍內(nèi)外的人流、物質(zhì)流、信息流等的特征或格局，例如人的遷流、通信流、資金流、物資的物流、能源的網(wǎng)絡(luò)的組合可描述人類經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的某些特征、格局和趨勢(shì)。

　　另一方面關(guān)注物種流動(dòng)與分布，化學(xué)物質(zhì)的流動(dòng)與分布，流域水文系統(tǒng)過程的組合，有助于描述自然生態(tài)和環(huán)境的特征、格局和趨勢(shì)。

　?。?）必要情況下突破固有的行政單元限制。規(guī)劃所對(duì)應(yīng)的空間發(fā)展權(quán)的安排長(zhǎng)期存在行政疆界的壁壘，不同行政單元和層級(jí)的空間政策仍會(huì)參差不齊，不利于區(qū)域資源協(xié)調(diào)配置。

　　然而規(guī)劃始終有作為整體的對(duì)象和局部的對(duì)象，有整體的問題與局部的問題，也有整體的效益和局部的效益等。整體始終是大于局部的，在必要的情況下為了整體性的效益，要打破行政區(qū)的壁壘，建立更大區(qū)域范圍或尺度的空間政策協(xié)調(diào)框架，形成整體合力來(lái)配置空間資源。

　　例如可以借鑒法國(guó)空間政策的特色經(jīng)驗(yàn)，不同區(qū)域間通過締結(jié)協(xié)議的方式，保障跨邊界的空間政策的實(shí)施；

　　或者借鑒日本廣域計(jì)劃體系，對(duì)于多個(gè)都市共享的區(qū)域重要設(shè)施的配置，統(tǒng)一由上一級(jí)的縣政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)；

　　或者借鑒美國(guó)的部分經(jīng)驗(yàn)，以一些重要流域（諸如田納西河流域）為最大的空間政策單元協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)。

　　鑒于此，不妨重新思考我國(guó)空間規(guī)劃改革，其屬性也許不僅是字面上的“一個(gè)市縣一本規(guī)劃”，也可能是“幾個(gè)市縣一本規(guī)劃”作為基礎(chǔ)下的“一個(gè)市縣一本規(guī)劃”，或者直接是“一個(gè)完整的區(qū)域一本規(guī)劃”——如此或許才能真正形成科學(xué)的“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”（圖3）

　　4

　　保障：規(guī)劃實(shí)施制度創(chuàng)新

　　4.1 規(guī)劃實(shí)施“評(píng)估-監(jiān)管-問責(zé)-處罰”制度閉環(huán)

　　新的國(guó)土空間規(guī)劃體系必須予以好的實(shí)施和監(jiān)管才能真正有效運(yùn)行，建議探索空間規(guī)劃編制后的實(shí)施評(píng)估、實(shí)施監(jiān)管和相應(yīng)的問責(zé)制度，并且將三者與規(guī)劃編制和審批工作建立起有效的制度“閉環(huán)”。

　　首先，構(gòu)建整合立體的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系。目前的各類空間規(guī)劃的評(píng)估整體存在問題，一是評(píng)估對(duì)規(guī)劃?rùn)z討的作用效果不強(qiáng)，二是各個(gè)規(guī)劃彼此重復(fù)交叉評(píng)估，評(píng)估結(jié)論互相打架，進(jìn)一步造成多規(guī)沖突。

　　因此，實(shí)施評(píng)估的改革方向是構(gòu)建起整體性實(shí)施評(píng)估工作，各個(gè)實(shí)施部門保留內(nèi)部規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的前提下，必須先經(jīng)過一輪跨部門的整體性空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。

　　評(píng)估分為五年評(píng)估與年度快檢兩個(gè)時(shí)間跨度。

　　五年評(píng)估旨在對(duì)規(guī)劃實(shí)施的一致性和有效性兩個(gè)主要維度進(jìn)行評(píng)估，規(guī)劃編制中的損益比分析是五年實(shí)施評(píng)估的一個(gè)重要依據(jù)。

　　年度快檢類似于空間規(guī)劃的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，可以充分基于整合后的國(guó)土空間規(guī)劃閾值體系進(jìn)行國(guó)土空間及自然資源的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，這在規(guī)劃信息化和大數(shù)據(jù)、全樣本數(shù)據(jù)的技術(shù)支撐下能夠得以良好實(shí)現(xiàn)。

　　在此制度閉環(huán)中評(píng)估體系將作為規(guī)劃監(jiān)管體系的重要實(shí)施依據(jù)。

　　其次，構(gòu)建全面有效的規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)管體系。有效的監(jiān)管體系的構(gòu)建的第一個(gè)方面是將監(jiān)管職責(zé)從規(guī)劃責(zé)任主體中相對(duì)獨(dú)立出來(lái)，防止出現(xiàn)規(guī)劃體系內(nèi)自我實(shí)施、自我監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性問題，全面提高監(jiān)管的力度和效果。

　　例如監(jiān)管主體可以直接對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)而不對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，同時(shí)監(jiān)管主體內(nèi)部實(shí)行垂直管理方式并設(shè)機(jī)構(gòu)駐派到下級(jí)地區(qū)（圖5）。

　　第二個(gè)方面是健全監(jiān)管的能力和范圍，對(duì)涉及到財(cái)經(jīng)方面的工作要進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)涉及到規(guī)劃技術(shù)和業(yè)務(wù)方面的內(nèi)容要進(jìn)行技術(shù)性督查，對(duì)設(shè)計(jì)行政程序和行政行為方面的問題要有一定行政監(jiān)察能力。在此制度閉環(huán)中監(jiān)管體系將成為問責(zé)和處罰機(jī)制的有力基礎(chǔ)。

　　第三，構(gòu)建嚴(yán)明的規(guī)劃行政問責(zé)與處罰機(jī)制。樹立擅自修改規(guī)劃和違反規(guī)劃建設(shè)就是犯罪的思想意識(shí)。也建議結(jié)合其他領(lǐng)域的改革，對(duì)我國(guó)的行政法進(jìn)行一定程度的修訂。對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)重要法律問題甚至可以考慮單獨(dú)立法立規(guī)。

　　對(duì)于規(guī)劃相關(guān)的行政管理失職造成的包括重要自然資源資產(chǎn)損失在內(nèi)的重大問題，應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)的罪名和罰則，情節(jié)嚴(yán)重的與刑法掛鉤。

　　4.2 自然資源資產(chǎn)核算與監(jiān)管的制度保障

　　國(guó)土空間規(guī)劃體系的建設(shè)需要建立自然資源資產(chǎn)的制度建設(shè)作為保障。長(zhǎng)期以來(lái)許多規(guī)劃將自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值看的比較重要，即初次社會(huì)產(chǎn)品（農(nóng)產(chǎn)品、點(diǎn)、熱、工業(yè)原料等）的生產(chǎn)資料性質(zhì)的價(jià)值，或者作為發(fā)展的增值資本（城鎮(zhèn)建設(shè)用地）。

　　然而面對(duì)我國(guó)日益重要的人地關(guān)系矛盾問題，當(dāng)在空間規(guī)劃中充分認(rèn)識(shí)到“綠水青山就是金山銀山”的重要意義。一言以蔽之，自然資源遠(yuǎn)不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)資源，它還提供良好的、健康的生存環(huán)境，還包括愉悅的自然體驗(yàn)等的無(wú)形價(jià)值（表5）。

　　自然資源的取得并不是無(wú)代價(jià)的，如果我們不顧及后果的取用，環(huán)境污染、自然災(zāi)害等問題給人類帶來(lái)巨大的安全危機(jī)。因此自然資源的綜合價(jià)值將會(huì)越來(lái)越重要，將其作為資產(chǎn)加以維護(hù)和保全將是空間規(guī)劃體系運(yùn)作的保障：

　　首先，應(yīng)當(dāng)建立全要素的自然資源資產(chǎn)的核算體系，摸清家底。根據(jù)資源類型和特性，測(cè)算其規(guī)模和不同方面的價(jià)值，然后核算出資產(chǎn)的價(jià)格。例如林地資源可以分為其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值兩個(gè)方面進(jìn)行核算：

　?、俳?jīng)濟(jì)的資產(chǎn)價(jià)值不妨根據(jù)林地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的蓄積量（林木材或林果）及市場(chǎng)的產(chǎn)品售價(jià)核算，②生態(tài)價(jià)值主要反映在水源涵養(yǎng)、固土固碳、調(diào)節(jié)氣候、凈化大氣、維持生物多樣性等幾個(gè)方面，可通過影子工程法結(jié)合其他方式測(cè)算出林地生態(tài)系統(tǒng)的虛擬生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值。綜上就建立了區(qū)域內(nèi)林地資源的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的核算表。

　　通過這種方式建立區(qū)域林、水、草、農(nóng)、礦、海等等一系列類型資源的資產(chǎn)核算的臺(tái)賬，通過動(dòng)態(tài)更新記錄每一次規(guī)劃建設(shè)后的空間格局變動(dòng)造成的自然資源結(jié)構(gòu)變動(dòng)。

　　此后的規(guī)劃“一張藍(lán)圖”上每一筆建設(shè)對(duì)自然空間的改變，已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單的格局、形態(tài)、邊界的改變，而直接聯(lián)系到每一處自然資源資產(chǎn)的變動(dòng)。而這也同時(shí)意味著以下的重大轉(zhuǎn)變：

　?、偃驀?guó)土空間將資產(chǎn)化并且明晰資產(chǎn)價(jià)值及其對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)格局，②空間規(guī)劃的“一張藍(lán)圖”與國(guó)土空間資源資產(chǎn)“一張圖”相統(tǒng)一，③開發(fā)建設(shè)的價(jià)值與自然資源的價(jià)值將在空間規(guī)劃中相統(tǒng)一。

　　其次，在制度層面明確每一筆自然資源資產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系、責(zé)任構(gòu)成和監(jiān)管機(jī)制，方能有效保障資源本身以及其所承載的國(guó)土空間的有效配置。主要的設(shè)想和建議如下（圖4）：

　　①在我國(guó)的憲法框架下，國(guó)土空間的自然資源實(shí)行公有制，也就是國(guó)家所有制，加上我國(guó)單一制國(guó)家的憲政結(jié)構(gòu)，因此各級(jí)政府一方面受委托代行自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)及其主要的管理權(quán)，有權(quán)依法將部分資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，另一方面各級(jí)政府對(duì)其所轄行政區(qū)內(nèi)的自然資源的保護(hù)具有主要責(zé)任，各級(jí)政府的長(zhǎng)官是其第一責(zé)任人，并且對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)。

　?、谠O(shè)立相對(duì)獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體，對(duì)下一級(jí)政府的自然資源資產(chǎn)臺(tái)賬進(jìn)行審計(jì)，對(duì)資源變更狀況進(jìn)行督查，監(jiān)管主體對(duì)同級(jí)政府報(bào)告審計(jì)和督查狀況。各級(jí)政府的自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和保護(hù)狀況受同時(shí)接受全民監(jiān)督。

　　③所謂權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一體，各級(jí)政府對(duì)行使自然資源所有權(quán)的代行權(quán)的同時(shí)要通過制度設(shè)定其至少相等的責(zé)任，因此應(yīng)盡快設(shè)計(jì)和實(shí)施對(duì)地方主責(zé)領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)和終身負(fù)責(zé)制。獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和終身負(fù)責(zé)制的審計(jì)和考核工作。

　?、軐?duì)于十分重要和敏感的戰(zhàn)略性資源，涉及到國(guó)土資源安全的資源，應(yīng)當(dāng)實(shí)行分級(jí)審批制和地方長(zhǎng)官目標(biāo)責(zé)任制。

　　⑤上述思路結(jié)合現(xiàn)有自然資源類和規(guī)劃類的法律法規(guī)進(jìn)行一定程度的立廢改釋工作。

　　5

　　支撐：新平臺(tái)與新工具

　　5.1 “全事實(shí)化”規(guī)管信息平臺(tái)

　　建立全事實(shí)化的“規(guī)劃-實(shí)施-監(jiān)管”電子平臺(tái)，能夠充分支撐全要素、全流程、全閉合的國(guó)土空間規(guī)劃體系，并提升政府空間治理效能。“全事實(shí)化”信息平臺(tái)除了包含目前許多地方政府普遍運(yùn)營(yíng)的“多規(guī)合一”信息平臺(tái)的功能外，其最大的特點(diǎn)是：

　?、俚貕K全生命周期狀態(tài)信息可追溯，即每個(gè)地塊從原始狀態(tài)到納入規(guī)劃，從用地出讓到建設(shè)工程審批，從施工驗(yàn)收到物業(yè)的運(yùn)營(yíng)都能夠記錄在案。

　?、趪@空間對(duì)象（點(diǎn)、線、面）賦予全方位的關(guān)聯(lián)信息，理論上是對(duì)空間范圍內(nèi)的一切事物，從存在開始經(jīng)歷的全部時(shí)空上發(fā)生的一切，都形成可記錄的信息要素。首先包括空間所承載的實(shí)體客觀物質(zhì)性（physical）信息，其次是對(duì)應(yīng)的全社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性信息，最后是管理信息。這是全事實(shí)化特性最重要的體現(xiàn)之一。

　?、塾涗浶畔⒌囊氐谋M可能“全息化”和“立體化”，也即信息要素的呈現(xiàn)盡可能全面立體，不僅是點(diǎn)線面要素組合成的各類圖件，也不僅是坐標(biāo)、標(biāo)量等組成的數(shù)字類數(shù)據(jù)或者各類規(guī)劃的文本等，還可以包括照片、視頻等多媒體信息，以及涉及各類行政事項(xiàng)的法律文書。多媒體信息錄入，增加了規(guī)劃管理者對(duì)國(guó)土空間資源配置認(rèn)知和相關(guān)決策的層次性。例如就像街景地圖一樣，可對(duì)具有特殊景觀、特殊生態(tài)條件、特殊的現(xiàn)狀自然區(qū)的圖元信息中增加現(xiàn)場(chǎng)圖片或視頻，給污染地區(qū)增加圖片顯示其狀況，或是給地塊的建設(shè)施工照片說明進(jìn)度狀況或合規(guī)性狀況等等。這些圖片、視頻等多媒體信息，能夠方便在空間規(guī)劃的決策或協(xié)調(diào)會(huì)議中起到直觀認(rèn)知、輔助說明的作用。

　　此外還建議對(duì)空間上所有事件發(fā)生變更的信息進(jìn)行全紀(jì)錄，在信息平臺(tái)中進(jìn)行歸檔。在變更信息記錄歸檔中，尤其建議將變更“流水信息”也一同錄入數(shù)據(jù)平臺(tái)中。平臺(tái)信息調(diào)用、寫入（修改）、備案等操作需要的授權(quán)號(hào)和授權(quán)文件，以及涉及到的授權(quán)人、經(jīng)辦人和操作人等的信息和流水號(hào)。

　　只要設(shè)計(jì)空間類規(guī)劃管理的各個(gè)部門能夠保證將信息及時(shí)更新到平臺(tái)中，就能夠最大程度發(fā)現(xiàn)問題，避免“多規(guī)”潛在沖突，因?yàn)槭录畔⒑土魉畔浫雽?shí)現(xiàn)了信息無(wú)痕化和全流程可追溯（圖6）。

　　雖然在平臺(tái)建設(shè)初期一次性就達(dá)到非常全方位的信息容量存在困難，但是經(jīng)過不斷的添補(bǔ)，在運(yùn)維過程中不斷改善，可以逐步逼近“全方位全事實(shí)”的目標(biāo)。

　　5.2 構(gòu)建新型規(guī)劃管理工具

　　最后，對(duì)上述體系整合后的規(guī)劃技術(shù)路線、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、評(píng)估體系以及“全事實(shí)化”的信息平臺(tái)進(jìn)行集成，可以構(gòu)建出新型規(guī)劃編制以及管理工具、規(guī)劃政策工具、規(guī)劃評(píng)估工具。其中比較重要的規(guī)劃政策的工具包括：

　　①數(shù)據(jù)臺(tái)賬管理工具，②規(guī)劃一張藍(lán)圖與管控邊界管理工具，③基于閾值體系的國(guó)土空間政策工具，④重要名錄管理工具，⑤自然資源資產(chǎn)核算臺(tái)賬與圖則。

　　數(shù)據(jù)臺(tái)賬管理工具包括人口資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及自然資源資產(chǎn)核算三個(gè)方面，是支持規(guī)劃評(píng)估、監(jiān)管等的重要依據(jù)。規(guī)劃一張藍(lán)圖與管控邊界管理工具是行使空間規(guī)劃用途管制制度的重要抓手。重要名錄管理工具登錄了需要重點(diǎn)發(fā)展（例如重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)）、管控（如限制開發(fā)區(qū)等）或保護(hù)（例如自然保護(hù)區(qū)或文化遺產(chǎn)等）的區(qū)域或資源的基本屬性信息，是規(guī)劃管理和空間政策施行的主要抓手。此外，還可以基于這個(gè)平臺(tái)接入新的規(guī)管審批工具，服務(wù)于基層政府審批效能的提升。

　　6

　　結(jié)語(yǔ)

　　新的國(guó)土空間規(guī)劃的建立和完善是一個(gè)巨大的系統(tǒng)性工程，這對(duì)我國(guó)這樣的幅員遼闊、人口眾多、人地關(guān)系復(fù)雜的國(guó)土空間系統(tǒng)來(lái)說尤其如此，而其中最為“難啃的骨頭”是原來(lái)各類規(guī)劃主體多元，部門利益導(dǎo)向帶來(lái)的體制機(jī)制問題。如今自然資源部的組建有望徹底打破這一巨大障礙，國(guó)土空間規(guī)劃的邏輯和思路將迎來(lái)一個(gè)新的轉(zhuǎn)變：

　　首先，國(guó)土空間的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“人與自然的全要素、時(shí)空演化的整體系統(tǒng)”的新范疇，這是國(guó)土空間規(guī)劃展開的基本前提和邏輯起點(diǎn)，空間規(guī)劃的原理、思維和方法應(yīng)該站在人與自然系統(tǒng)整體觀的角度進(jìn)行發(fā)展。

　　因此，在空間規(guī)劃方法基礎(chǔ)上建議一方面整合現(xiàn)有的各類規(guī)劃方法中的可取之處，同時(shí)建立一個(gè)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的思維路徑。然后除了規(guī)劃方法的轉(zhuǎn)變外，在規(guī)劃的評(píng)估、監(jiān)管、問責(zé)制度方面，同樣需要一次整合、創(chuàng)新甚至重構(gòu)，需要經(jīng)過后續(xù)一系列的涉及自然資源、生態(tài)環(huán)保、空間規(guī)劃類法律法規(guī)的立改廢釋工作奠定空間規(guī)劃體系的制度基礎(chǔ)。

　　此外，基于“生命共同體”和“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，國(guó)土空間規(guī)劃的制度價(jià)值觀決定了空間規(guī)劃對(duì)資源的配置轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)全域的自然資源資產(chǎn)的配置。最后，規(guī)劃信息化和大數(shù)據(jù)的技術(shù)進(jìn)步，將更加方便國(guó)土空間規(guī)劃的全要素化管理，為新的規(guī)劃工作注入了新的動(dòng)力和支撐。

　　作者簡(jiǎn)介

　　左為，博士，清華大學(xué)建筑學(xué)院，研究方向?yàn)榭臻g規(guī)劃、多規(guī)合一的理論與方法