2018年3月，在十三屆全國人大一次會議上，國務(wù)院新一輪政府機構(gòu)改革提出組建“自然資源部”，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職能，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。這兩項改革意義重大，應(yīng)當不折不扣地貫徹和落實，但由于這兩項改革都是新事物，而且涉及到政府部門及其內(nèi)部司局的調(diào)整，因此應(yīng)當在認真學(xué)習(xí)和研究的基礎(chǔ)上統(tǒng)一認識，盡快提出具體的落實方案，從而確保相關(guān)改革平穩(wěn)有序進行。

　　一、組建自然資源部是破解“規(guī)劃打架”的關(guān)鍵一招

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，我國經(jīng)過法律和法規(guī)授權(quán)編制的規(guī)劃，至少有83種，其中發(fā)改委系統(tǒng)主導(dǎo)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國家主體功能區(qū)規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)部門主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土部門主導(dǎo)的土地利用總體規(guī)劃影響最大，另外還有各種各樣的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、文物保護規(guī)劃以及越來越重要的環(huán)境保護規(guī)劃等。

　　這些規(guī)劃雖然都是在各級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下編制和實施的，但存在以下兩個方面的問題。其一，規(guī)劃目標、編制方法、技術(shù)標準、技術(shù)參數(shù)存在差異，加上政府各職能部門之間的利益分歧，因此常常出現(xiàn)規(guī)劃的不一致、不協(xié)調(diào)乃至相互沖突的問題。其二，因為規(guī)劃編制和實施權(quán)分屬不同的政府部門，“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田”“水利上不了岸，環(huán)保下不了水”，不但人為割裂了自然資源之間的有機聯(lián)系，造成了職能交叉重復(fù)以及存在所有權(quán)行使盲區(qū)等情況，而且也不利于生態(tài)系統(tǒng)的有效保護。

　　我國的立法者多年來一直希望解決這些規(guī)劃的沖突問題，然而，在“多部門管理”和“多頭規(guī)劃”的情況下，效果并不明顯。以土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃為例，1998年《土地管理法》修改時，建設(shè)部和一些地方建設(shè)廳認為“在城市范圍內(nèi)城市規(guī)劃是基礎(chǔ)，土地利用總體規(guī)劃也需要執(zhí)行城市規(guī)劃”，理由是“土地利用總體規(guī)劃非常原則，而城市規(guī)劃要更具體細致”。國土資源管理系統(tǒng)的意見則認為“土地利用總體規(guī)劃是合理配置和有效利用土地資源的高層次規(guī)劃，城市規(guī)劃和各項專項規(guī)劃在土地利用上，必須服從土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃相矛盾時以土地利用總體規(guī)劃為準。”相持不下之時，全國人大法律委員會最后只好居間協(xié)調(diào)說，“從土地利用的角度看，城市總體規(guī)劃應(yīng)當服從土地利用總體規(guī)劃對城市建設(shè)用地規(guī)模的安排，至于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用，則應(yīng)當執(zhí)行城市規(guī)劃。國務(wù)院和省級人民政府在批準兩個規(guī)定時應(yīng)當使之銜接。”最后，《土地管理法》不得不接受這一模糊籠統(tǒng)地折中方案。

　　為了解決規(guī)劃的重疊、交叉和沖突問題，中共中央和國務(wù)院2015年制定的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要在堅定實施主體功能區(qū)制度的基礎(chǔ)上“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃， 實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，一張（規(guī)劃）藍圖干到底”的改革目標。不過，要實現(xiàn)“一張藍圖干到底”的改革目標，不僅需要推進規(guī)劃技術(shù)、手段和平臺的統(tǒng)一，而且需要實現(xiàn)規(guī)劃編制組織和主體的統(tǒng)一，后者甚至更為重要。因為如果沒有規(guī)劃編制組織和主體的統(tǒng)一，“多規(guī)合一”改革就會因為部門之間溝通和協(xié)調(diào)成本的增大而產(chǎn)生扭曲甚至?xí)煌峡?。正因為如此，在本輪政府機構(gòu)改革過程中，中央提出要將國土資源部的土地利用總體規(guī)劃組織和編制職責，國家發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃組織和編制職責，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理職責賦予給自然資源部統(tǒng)一行使。

　　二、自然資源部如何落實“多規(guī)合一”

　　當然，自然資源部的組建只是落實“多規(guī)合一”改革的第一步，各種規(guī)劃職能和機構(gòu)統(tǒng)一到自然資源部之后，如何具體開展“多規(guī)合一”改革，建立統(tǒng)一的空間管制性規(guī)劃依然是需要進一步研究的問題。在這個方面，筆者認為，有以下三個問題應(yīng)當引起頂層設(shè)計者和具體制度改革者的重視。

　　首先，要區(qū)分“經(jīng)濟社會發(fā)展型規(guī)劃”與“空間管制型規(guī)劃”，并將“多規(guī)合一”限定在空間管制型規(guī)劃領(lǐng)域，而不宜將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、各種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也都納入到空間管制規(guī)劃體系中去，否則就會造成空間管制規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃關(guān)系的紊亂。

　　其次，空間管制型規(guī)劃應(yīng)當以“主體功能區(qū)規(guī)劃”為基礎(chǔ)，并將城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制措施并入土地利用總體規(guī)劃之中，從而建構(gòu)“主體功能區(qū)規(guī)劃-土地利用總體規(guī)劃”為核心的空間管制規(guī)劃。

　　最后，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當在空間管制規(guī)劃所建立的管制框架內(nèi)運行，而不能本末倒置，將“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”作為土地利用總體規(guī)劃等空間管制規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)。

　?。ㄗ髡邽樘K州大學(xué)王健法學(xué)院副教授）