城鎮(zhèn)化內涵演進與新型城鎮(zhèn)化概念提出

　　城鎮(zhèn)化具有一定的階段性，在不同階段，其內涵不斷變化。在改革初期，城鎮(zhèn)化帶有明顯的粗放型特征，重外延、輕內涵。其核心任務是調集一切資源發(fā)展農村的非農產業(yè)，促進人口的就地轉移。

　　外延的無序擴張帶來嚴重的內涵問題。首先，小城鎮(zhèn)缺乏規(guī)模效應和集聚效應。效率低是小城鎮(zhèn)的一個先天缺陷。其次，最初的小城鎮(zhèn)發(fā)展動力主要來自于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的市場力量，導致資源配置的失靈，無節(jié)制地消耗資源、破壞環(huán)境，以及對土地的掠奪式占用。這些缺陷注定早期的城鎮(zhèn)化模式具有過渡性質，對它的調整就成為必然。這種調整至少包括如下幾方面的內容。

　　第一，改變過去片面強調小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，重新認識到大中型城市的作用，開始強調大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的必要性。2001年《中華人民共和國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃》提出：“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用。”2002年十六大報告更是明確提出：“要堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”

　　第二，改變過去片面強調城鎮(zhèn)外延擴張的做法，開始注重城市與城鎮(zhèn)功能的完善。2007年十七大報告提出：“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極。”當然，城市與城鎮(zhèn)的功能定位不同，功能完善的內涵也不相同，這進一步涉及產業(yè)結構的調整問題。農村城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的第一步，現(xiàn)已基本完成。第二步是農村城鎮(zhèn)功能的完善與產業(yè)體系的構建，即城鎮(zhèn)城市化。與此同時，大中型城市要實現(xiàn)生產與服務功能的升級，即城市現(xiàn)代化。后兩步是當下工作的重點，它與產業(yè)結構變遷一起，構成了城鎮(zhèn)化內涵轉變的核心。

　　第三，改變過去為城鎮(zhèn)化而搞城鎮(zhèn)化的教條思想，減少城鎮(zhèn)化的盲目性，注重從經(jīng)濟社會效益全方位評價的角度，發(fā)揮城鎮(zhèn)化效益對城鎮(zhèn)化規(guī)劃的引領作用，不再像過去那樣顧此失彼。社會效益評價既包括對人的評價，也包括對物的評價。

　　第四，城鎮(zhèn)化的推動力量從過去自下而上的自發(fā)力量，轉向將市場機制的自發(fā)力量與政府規(guī)劃的自覺力量有機結合起來。要保證城鎮(zhèn)化內涵的上述轉變，就不能像20世紀80年代那樣僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的自發(fā)力量來主導城鎮(zhèn)化建設，要引入政府調節(jié)來克服市場失靈。實現(xiàn)二者的有機結合，而不是矯枉過正，已成為我國城鎮(zhèn)化內涵轉變過程中，面臨的一個迫切課題。

　　上述內涵轉變集中體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化上。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化概念，雖然仍沿襲城鎮(zhèn)化的提法，但此城鎮(zhèn)化已非彼城鎮(zhèn)化。它不是對20世紀80年代城鎮(zhèn)化的簡單復歸，而是一種揚棄，是城鎮(zhèn)化的升華版。

　　新型城鎮(zhèn)化與城市化仍存在重大區(qū)別

　　毫無疑問，新型城鎮(zhèn)化與城市化概念具有共通性，特別在人的城市（鎮(zhèn)）化方面，二者的價值取向是一致的。正因如此，有人提出，為避免概念上的混亂，可以用城市化來代替城鎮(zhèn)化。我們認為，這是不可取的，因為新型城鎮(zhèn)化與城市化之間仍存在重大區(qū)別，特別是空間定位上的區(qū)別。

　　如前所述，城市化強調人口與經(jīng)濟社會活動在城市的集聚。英法等老牌資本主義國家特別強調大城市的發(fā)展；后發(fā)的美德則強調中等城市的發(fā)展；再后來的日韓等國則強調大城市群的發(fā)展?？梢钥闯?，在這個過程中，它們的空間定位都帶有明顯的城市偏向性。

　　新型城鎮(zhèn)化，則強調人口與經(jīng)濟社會活動在地理空間上的均衡分布，它雖然擺脫了過去對小城鎮(zhèn)的片面依賴，但仍強調小城鎮(zhèn)扮演的重要角色。人口從農村向城市的遷移、產業(yè)從農業(yè)向非農業(yè)的轉換，是一個系統(tǒng)工程，在特殊條件下，可以有過渡的形式，城鎮(zhèn)就是農村與城市之間的過渡帶。它符合中國的特點。在地理空間上，新型城鎮(zhèn)化已不再局限于人口從農村向城市（鎮(zhèn)）的轉移，還強調它在城市與城鎮(zhèn)之間的均衡再分配。今天城市（鎮(zhèn)）的分類調控思想就體現(xiàn)了這種取向：嚴格控制大城市的規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市，促進人口和生產力的合理布局。這里農村城市化和城鎮(zhèn)發(fā)展仍是一個重要的組成部分。

　　前述的城市偏向型的空間定位，也未必就適合于發(fā)達國家。20世紀，城市學家霍華德提出了著名的田園城市理論，強調城市要為健康的生活和工作而設計，它不能太大，最好為農村所包圍……在當時的資本主義國家，這種超前的理念只能算是一種夢想。但在今天的中國，田園城市的理念正在變?yōu)楝F(xiàn)實。

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　　注：（1）帶*為2011年數(shù)據(jù)。

　?。?）城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率指標中，常住人口不含16周歲以下人員和在校學生。

　?。?）城鎮(zhèn)保障性住房：包括公租房（含廉租房）、政策性商品住房和棚戶區(qū)改造安置住房等。

　　（4）人均城市建設用地：國家《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》規(guī)定，人均城市建設用地標準為65.0—115.0平方米，新建城市為85.1—105.0平方米。

　?。?）城市空氣質量國家標準：在1996年標準基礎上，增設了PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，調整了PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值。

　　資料來源：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》