2012年，貴州稱將投資3萬億元，打造“國家公園省”

　　1870年9月19日，在美國西部的黃石地區(qū)，一群探險客圍坐在法爾霍爾河與吉本河匯合處的一堆營火旁取暖休憩。在探險返程中，他們意外發(fā)現(xiàn)了間歇泉盆地，這中間也包括了如今聞名于世的老忠實泉。

　　探險隊的一位隊員朗福德在日記中記下了當(dāng)時的討論：“有人提議，利用我們的探險成果，可設(shè)法占據(jù)最有前途的一塊景區(qū)。如果誰能搶先占有黃石下游瀑布對面三塊區(qū)域的土地，并設(shè)法占有沿峽谷延伸的河流地帶，這塊地皮最終會成為土地所有者的搖錢樹。”

　　然而，科尼利厄斯·赫奇斯，這位畢業(yè)于耶魯大學(xué)的年輕律師提出，這塊區(qū)域的任何一塊土地都不應(yīng)該為私人所有，應(yīng)將整塊地盤劃出來設(shè)為一座偉大的國家公園。

　　1872年，在重重阻撓之下，美國國會終于批準(zhǔn)建立了黃石國家公園。這是世界上第一座國家公園，也確定了國家公園的公益性。

　　“門票經(jīng)濟(jì)”

　　從這一點而言，中國多數(shù)的“國”字頭公園都表現(xiàn)得不太盡如人意。2014年國慶長假，最為游客詬病的仍是景區(qū)門票價格。據(jù)澎湃新聞網(wǎng)報道：國內(nèi)部分景區(qū)聯(lián)票價已逼近500元，且其中不含景區(qū)內(nèi)交通費(fèi)用。

　　國家發(fā)改委社會發(fā)展司副司長彭福偉說，部分景區(qū)門票超過300元，其實是比較客氣的說法。一些核心景區(qū)往往通過打包的形式加價，一兩個5A級景點加若干個小景點，門票價格最高可趨近500元。國內(nèi)景區(qū)門票價格占我國居民月收入比例，遠(yuǎn)高于國外的同類數(shù)據(jù)。

　　國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，要求利用風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位等公共資源建設(shè)的景區(qū)門票以及景區(qū)，要充分體現(xiàn)公益性，嚴(yán)格控制門票漲價。遺憾的是，早在2014年國慶節(jié)到來前，包括廣東丹霞山景區(qū)、麗江玉龍雪山在內(nèi)的多家景區(qū)紛紛上調(diào)門票價格。

　　中國風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會副秘書長周雄告訴《瞭望東方周刊》：“‘門票經(jīng)濟(jì)’的確是目前國內(nèi)景區(qū)的主要營運(yùn)模式。中國景區(qū)多是屬地管理，中央和地方政府鮮有撥款，景區(qū)依靠不斷提高門票價格，維持養(yǎng)護(hù)經(jīng)營。”

　　“張家界現(xiàn)在的通票價格為248元，核心景區(qū)面積264平方公里，游道長度以百公里計，僅清潔工就有幾千人。”張家界市外宣部副主任王建軍對本刊記者說，“這個價格真不算貴。媒體和游客指責(zé)高門票，但也要考慮到景區(qū)有那么多工作人員要發(fā)工資，還有基礎(chǔ)設(shè)備的維護(hù)、環(huán)保等費(fèi)用支出等。不靠門票收入，靠什么呢？”

　　有專家說，國務(wù)院提出建立國家公園體系，意味著新的國家公園將遵循公益性這一基本屬性。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部研究員蘇楊就認(rèn)為，“這個‘公’，一定要是對公眾開放的‘公’，體現(xiàn)公益性的‘公’，如果還是把一個地方圈起來，然后收高額門票，怎么能讓民眾增強(qiáng)國家共同意識呢？”

　　美國的國家公園有嚴(yán)格的特許經(jīng)營機(jī)制，理念相當(dāng)清楚——進(jìn)入國家公園是公民的基本公共服務(wù)，所以票價非常低廉，“但是餐飲、住宿、交通這種彈性很大的公共服務(wù)就由經(jīng)營性力量來做，國家公園對它的價格和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，這樣也避免了既是裁判員又當(dāng)運(yùn)動員。”

　　北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎教授告訴本刊記者：“國家公園屬于公共資源，是全民所有制。依照中國的體制，九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系都應(yīng)嚴(yán)控門票價格。”

　　周雄表示：“如果門票價格降不下來，就意味著國家公園體系試點不成功。”

　　金字招牌的利潤

　　景區(qū)的現(xiàn)實與政策走向存在矛盾，與眾多專家的意見存在矛盾，也與公眾期望存在矛盾。這是否意味著，多數(shù)景區(qū)將回避成為新國家公園體系下的試點？

　　其實，關(guān)于國家公園的競爭早已開始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國大陸第一個國家公園試點——香格里拉普達(dá)措國家公園。2008年6月，國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國家公園建設(shè)試點省。

　　2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環(huán)保部和國家旅游局的批復(fù)開建，這被認(rèn)為是我國首個獲得國家級政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國家公園。

　　2012年，貴州稱將投資3萬億元打造“國家公園省”，這個計劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府、國家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。

　　住建部《中國風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報（1982—2012）》算了一筆賬： “十一五”期間，我國國家級風(fēng)景名勝區(qū)共接待游客21.4億人次。其中，2010年國家級風(fēng)景名勝區(qū)接待游客4.96億人次，比上年增長10%，占全國國內(nèi)和入境過夜游客總數(shù)的23%。

　　浙江、江蘇均超過6000萬人次；接待境外游客1171萬人次，占全國入境過夜旅游人數(shù)的32%；直接旅游收入397億元，增長11%，占全國國內(nèi)和入境過夜旅游總收入的2.5%，安徽、浙江兩省均超過60億元。

　　另外，風(fēng)景名勝區(qū)自身開展特許經(jīng)營的收入也不斷增長，“十一五”期間，國家級風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營服務(wù)收入1402億元，年均增長9.9%，其中2010年達(dá)到328.5億元。

　　而在前期競爭中占有優(yōu)勢的國家公園，也的確從這塊金字招牌中得到了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

　　云南香格里拉普達(dá)措國家公園2006年8月1日試運(yùn)行后，2007年收入1.05億元。在此之前，被整合進(jìn)入普達(dá)措國家公園的兩個景區(qū)——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬元。

　　截至2012年底，云南已建立8個國家公園。據(jù)統(tǒng)計，2008~2012年，云南國家公園總游客量達(dá)到1624.49萬人次，門票等直接旅游收入達(dá)到16.85億元。

　　黑龍江湯旺河國家公園獲得批復(fù)的當(dāng)年，僅門票收入便達(dá)到180萬元，是前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長劉學(xué)進(jìn)估計，湯旺河區(qū)當(dāng)年的旅游收益可以達(dá)到6000萬元。

　　保護(hù)與開發(fā)的天平

　　國家公園在保護(hù)和利用之間尋找平衡點并非易事。在國家公園的歷史中，許多著名的景區(qū)都走過過度商業(yè)開發(fā)的彎路。

　　19世紀(jì)早期，尼亞加拉大瀑布開始受到游客青睞。1818年，威廉·福賽思建了一條有頂蓋的樓梯步道，以便付費(fèi)游客可以步行前往瀑布底端。1822年，他建起一座三層樓的酒店，其中一大特色是建有一條通往最佳觀景臺的私有步行道。

　　緊接著，其他人如法炮制，結(jié)果酒店和客棧布滿了所有的最佳觀景臺。1870年，尼亞加拉大瀑布淪為低俗不堪的旅游景區(qū)開發(fā)的代名詞。

　　將土地劃出來既給予保護(hù)，又用作公眾欣賞，加拿大是最早秉持這種理念的國家之一。“利用”與“保護(hù)”之間的緊張關(guān)系，可以追溯到1964年、1979年和1994年制定的加拿大國家公園政策。但后來出臺的《加拿大國家公園法（2001）》，最終確立了“保護(hù)”高于“利用”。

　　“害怕過度開發(fā)，不是回避旅游的借口。我們國家的多數(shù)國家公園，只管保護(hù)不管開發(fā)，才是現(xiàn)實問題。國家公園的性質(zhì)決定其既要嚴(yán)格保護(hù)，也要好好利用。比如奧地利將茜茜公主的故居建成了酒店，就是成功案例。”吳必虎說。

　　中國公園協(xié)會副秘書長李亮向《瞭望東方周刊》介紹了國內(nèi)的一個成功案例——武夷山風(fēng)景名勝區(qū)。

　　1979年，約為570平方公里的武夷山自然保護(hù)區(qū)成為中國5個最早的國家級自然保護(hù)區(qū)之一。1982年建設(shè)部批準(zhǔn)其成為首批國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，核心保護(hù)面積64平方公里。1992年，緊靠風(fēng)景區(qū)邊界，占地12平方公里的武夷山國家級旅游度假區(qū)成立。這是國務(wù)院借鑒巴厘島的努沙杜瓦度假區(qū)，為吸引外資和招攬海外游客而在中國啟動的一項政策。

　　1999年武夷山被列入世界遺產(chǎn)，保護(hù)面積為999.75平方公里。遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域涵蓋國家級風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和一些珍貴的考古遺址。其中有公元前一世紀(jì)建立的漢代城市遺址（陳村），以及一些與朱熹有關(guān)的寺廟和書院。

　　得到世界遺產(chǎn)的名號，意味著更嚴(yán)格的保護(hù)。世界遺產(chǎn)邊界內(nèi)的居民人數(shù)、居住面積、工業(yè)設(shè)施、礦業(yè)開采都有著極為嚴(yán)苛的規(guī)范。

　　2006年，武夷山已建有140多家酒店，擁有14000多張床位，每年可以接待大約380萬游客。除此以外，還有400家零售商店、一個高爾夫俱樂部和其他娛樂中心。如此高密度的旅游開發(fā)，必然給保護(hù)帶來挑戰(zhàn)。

　　“在九曲溪漂流項目20多公里外，就是自然保護(hù)區(qū)的核心緩沖區(qū)和實驗區(qū)。風(fēng)景名勝區(qū)的主要功能在于為游客提供了休憩場所，同時為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)。而保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制了旅游功能，限制游人進(jìn)入。旅游區(qū)的盈利能貼補(bǔ)保護(hù)區(qū)的營運(yùn)，形成良性循環(huán)。”李亮說。

　　政府補(bǔ)貼的可控與不可控

　　美國國家公園管理局官員簡·安德森此前告訴媒體，按照美國立法規(guī)定，各公園的門票與娛樂項目收費(fèi)80%可以留在公園，用于支付維護(hù)和管理開支，其余20%上交國家公園管理局統(tǒng)一支配，用于援助不收費(fèi)的公園。門票收入在公園預(yù)算中所占比例不大，主要依靠財政撥款。

　　蘇楊介紹，美國國家公園運(yùn)營主要由聯(lián)邦財政支持（占其運(yùn)營資金的約70%），門票、特許經(jīng)營收入和社會捐贈只是補(bǔ)充，使得所有公園都能做到票價低廉（10美元左右的多日通票），國民進(jìn)入國家公園成為基本公共服務(wù)。

　　“美國國家公園的收入主要來自三部分：政府補(bǔ)貼、特許經(jīng)營和企業(yè)慈善捐款。”李亮說，企業(yè)向國家公園捐款不僅能贏得良好聲譽(yù)，更能得到實惠，在繳稅和貸款方面都有體現(xiàn)。

　　吳必虎認(rèn)為，中國國家公園新體系建立后，并不需要過多的政府補(bǔ)貼。需要落實的是，將旅游收入從地方財政中剝離，直接上繳至可能成立的中國國家公園管理局。保證收支兩條線，再依靠特許經(jīng)營收入，就能維持營運(yùn)。

　　目前，多數(shù)中國景區(qū)沒有特許經(jīng)營的經(jīng)驗。周雄分析說，除了特許經(jīng)營之外，風(fēng)景資源有償使用也是日后國家公園收入的來源之一。在政府補(bǔ)貼到位的情況下，中國國家公園有望擺脫門票經(jīng)濟(jì)模式。“但是企業(yè)慈善捐款這種方式并不樂觀。這需要與其他政策聯(lián)動，操作上有一定難度。”

　　19世紀(jì)末，美國黃石公園管理結(jié)構(gòu)的缺陷日益顯露出來。國會慷慨地給黃石劃撥土地，但隨后劃撥的資金卻姍姍來遲。盡管是一個國家級機(jī)構(gòu)，國會卻要把它委托給地方委員會管理。1916年，美國國家公園管理局成立，缺陷才得以彌補(bǔ)。

　　有些問題中國正在面對，有些問題中國將要面對。“政府補(bǔ)貼的不可控因素不少，到款率、到款周期等，都將影響國家公園的正常營運(yùn)。”王建軍說。